吳科政
市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確定及其實踐，觸發(fā)了現(xiàn)代政府管理模式和行政觀念上的一場深刻革命。市場經(jīng)濟條件下，行政權(quán)力怎樣發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)國家事務(wù)和公共事務(wù)的功能，這需要從發(fā)展的高度對依法行政價值重新審視并作出理性的選擇。
在市場經(jīng)濟大勢中把握依法行政的內(nèi)涵
經(jīng)過多年的市場取向改革，黨的十四大確定了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的構(gòu)想和目標(biāo)，十六屆三中全會作出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定。市場經(jīng)濟正不斷地深入推進(jìn)，成為我國奔小康的必由之路。處在這樣一個新的歷史時期，原來至高無上的行政權(quán)力正面臨強烈的挑戰(zhàn)與沖擊。這種沖擊加劇了行政觀念中的沖突與變革。
在我國走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，商品經(jīng)濟的發(fā)展階段不僅是不可超越的，而且古老的中華民族能否在二十一世紀(jì)激烈競爭的世界舞臺上重新振興，關(guān)鍵取決于我國社會主義市場經(jīng)濟能否發(fā)展和完善起來。二十多年的改革實踐證明，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，必須依賴完備的法律和對法律的忠實執(zhí)行，必須大力推進(jìn)依法行政的法治進(jìn)程。依法行政從其實質(zhì)上看。就是要使行政權(quán)力的行使進(jìn)入法治狀態(tài)。行政法治的最本質(zhì)要求就是職權(quán)法定。所謂職權(quán)法定，即行政機關(guān)行使的權(quán)力必須來自法律的明確授權(quán)。經(jīng)法律授權(quán)的權(quán)力，行政機關(guān)必須有所作為地行使，并在法定的職權(quán)范圍內(nèi)、最大限度地維護(hù)國家和公眾的利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。凡對法定的職權(quán)不履行，或者越權(quán)履行，或者濫用權(quán)力，都必須承擔(dān)法律責(zé)任。法治原則的另一層意義：人民的權(quán)利是無限的。只要法律沒有禁止的，人民都可為之。這是人民自由和人身安全的基礎(chǔ)。發(fā)展市場經(jīng)濟，市場主體從事經(jīng)濟活動必須享有充分的自由。有了這一原則，人們才敢放心大膽去做一切法律沒有禁止的事，才能充分調(diào)動人的創(chuàng)造力和積極性，整個國家才會在人的創(chuàng)造中不斷獲得活力和進(jìn)步。
推進(jìn)依法行政，我們必須堅持把維護(hù)實現(xiàn)人民群眾的根本利益作為基本價值取向，情為民所系、權(quán)為民所用，把依法促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，維護(hù)人民群眾的根本利益貫穿于各項行政工作之中。依法行政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國家意志與人民意志的一致性、體現(xiàn)對上級機關(guān)負(fù)責(zé)與對人民群眾負(fù)責(zé)的一致性，始終將人民利益放在第一位，妥善處理政府與市場、權(quán)力與責(zé)任、公共利益與公民合法權(quán)益、效率與公平、強制與引導(dǎo)的關(guān)系，使人民根本利益和市場經(jīng)濟發(fā)展和諧地溶為一體。
選擇促進(jìn)經(jīng)濟社會與人協(xié)調(diào)發(fā)展的依法行政價值目標(biāo)
市場經(jīng)濟歷來就是善惡并存、利弊兼?zhèn)涞碾p刃劍。在發(fā)展市場經(jīng)濟中，人們對利益的渴望和追逐方式不一樣，對市場經(jīng)濟采取的態(tài)度不一樣。經(jīng)濟社會與人矛盾交織，市場經(jīng)濟的發(fā)展過程錯蹤復(fù)雜。如何解決經(jīng)濟社會與人的協(xié)調(diào)發(fā)展？很顯然，市場經(jīng)濟本質(zhì)上內(nèi)在地需要法律來調(diào)整、規(guī)范，同時也需要行政機關(guān)積極有為地依法行政，消除矛盾，化解唯利是圖、權(quán)錢交易、坑蒙拐騙等消極因素，防止和遏制兩極分化。因此，選擇依法行政價值目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)經(jīng)濟社會與人協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點和歸宿。
第一、有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。市場經(jīng)濟的發(fā)展，在一定的意義上喚起了公眾的權(quán)利意識、主體意識和公民意識，獨立人格、自由、尊嚴(yán)和利益的價值觀已被社會普遍承認(rèn)。市場經(jīng)濟中的平等意識和契約自由開始影響到社會生活的各個方面，社會的利益呈現(xiàn)出多元化的格局。面對利益多元化的格局，行政機關(guān)必須超脫部門的自身利益，還權(quán)于民，讓利于民，進(jìn)一步彰顯自身的公共性，搭建自由競爭的平臺，使市場主體在市場交易中實現(xiàn)各自的利益。行政權(quán)力的行使必須與國家行政管理、公共事務(wù)管理的根本目的相一致。向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，設(shè)置有效的制度框架，創(chuàng)造人與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的環(huán)境。
在依法行政正確的價值導(dǎo)向下，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極、公正行使權(quán)力，簡化辦事手續(xù)，提高行政效率；建立統(tǒng)一、明確的行政程序制度，建立行政糾錯機制和執(zhí)法責(zé)任制，積極預(yù)防、制止和制裁行政違法，對行政違法造成的侵犯和損害進(jìn)行及時補救，使公民的合法權(quán)益得到充分的保障和真實的實現(xiàn)。
第二、有利于控制行政權(quán)。行政機關(guān)代表國家行使行政權(quán)，依法進(jìn)行行政活動，在其職權(quán)范圍內(nèi)，一切公民、法人和其他組織都必須受其約束，不得抗拒或妨礙其行使職權(quán)，否則將受到法律的制裁。行政權(quán)這種強制力和控制力是保障公民自由和社會發(fā)展的需要。但是，行政權(quán)行使不當(dāng)，其動機違背法定目的時，就有可能違背社會公共利益，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，阻礙行政管理目標(biāo)的順利實施。在現(xiàn)階段，行政權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)、條件、范圍、幅度和程序等還缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)定，容易造成行政權(quán)力濫用，比如以言代法、以權(quán)壓法、部門利益超出法律界限等現(xiàn)象，已成為阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展的一塊絆腳石，對行政權(quán)力有效控制已經(jīng)成為推進(jìn)市場經(jīng)濟體制改革的強烈要求。
控制行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)從三方面入手。一是建立完備的法律，用制度管人、管權(quán)，以權(quán)制權(quán)，將行政權(quán)的使用置于法律環(huán)境和社會監(jiān)督之下。二是強化公務(wù)員的道德自律，構(gòu)筑反腐的道德防線。三是嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格 遵守法定程序、保障行政自由裁量權(quán)的公正行使。隨著市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展，依法行政，規(guī)范政府的權(quán)力，已成為政府實施社會公共管理職能的迫切要求。要建立法律控制行政權(quán)、人大監(jiān)督行政權(quán)、司法審查行政權(quán)的權(quán)力制約體制，在權(quán)力的源頭上最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨尊，切斷行政權(quán)的無處不在，限制行政權(quán)的無所不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無所不能。
第三、有利于維護(hù)市場經(jīng)濟秩序。一個健全的、運轉(zhuǎn)機制靈活的、充滿生機和活力的市場，需要完備的法律和對法律的嚴(yán)格遵守，對市場規(guī)則的正確理解、普遍遵從和自覺維護(hù)。市場經(jīng)濟是一個自由競爭的經(jīng)濟，只有法律手段才有可能為市場經(jīng)濟提供既有嚴(yán)格規(guī)則又有自由活力的現(xiàn)實道路。基于這一點，行政機關(guān)在實現(xiàn)自身價值轉(zhuǎn)換后，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公共管理的職能，依照法律規(guī)定和經(jīng)濟規(guī)律，對市場經(jīng)濟的運行實行宏觀調(diào)控，糾正發(fā)展中的問題，維護(hù)公共利益和法律秩序。要對商品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的行為用法律的形式加以規(guī)范，為生產(chǎn)要素自由有序的流動創(chuàng)造良好環(huán)境。通過引導(dǎo)和規(guī)范，構(gòu)建人的行動或行為模式，實現(xiàn)市場經(jīng)濟的良好秩序，使市場經(jīng)濟獲得健康有序的持續(xù)發(fā)展。
市場經(jīng)濟條件下依法行政價值目標(biāo)的實現(xiàn)
依法行政的過程就是行政機關(guān)依法管理和協(xié)調(diào)國家事務(wù)和公共事務(wù)的過程，行政機關(guān)的價值目標(biāo)、社會職能就是通過活動過程的循環(huán)往復(fù)而實現(xiàn)的。依法行政價值目標(biāo)可以遵循以下途徑走到現(xiàn)實中來。
（一）提高公共政策能力。政策能力是我國政府行政改革價值取向，國家公務(wù)員提高依法行政水平的首要著力點。毛澤東同志曾經(jīng)說過：“政策和策略是黨的生命。”市場經(jīng)濟錯綜復(fù)雜，市場主體多元化，經(jīng)濟元素多樣化、復(fù)雜化，發(fā)展市場經(jīng)濟迫切需要完備的法律和政策引導(dǎo)、校正。所以，我們堅持依法行政的價值導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)具備良好的法律素質(zhì)和把握政策、運用政策的能力。針對層出不窮的新情況、新問題，要有預(yù)見性，制定政策，要有前瞻性、可控性、可持續(xù)發(fā)展性，在最大限度上減少政策導(dǎo)向上的失真、失靈和失控。在日趨復(fù)雜的政策環(huán)境中有效地提高公共政策的品質(zhì)和政策執(zhí)行能力，優(yōu)化決策，優(yōu)化行政行為，理性地確定社會普遍遵循的規(guī)則，維護(hù)社會公正和秩序。
（二）提高公共行政管理能力。市場經(jīng)濟是由法律創(chuàng)制并按法律規(guī)則運作的經(jīng)濟。它以市場為軸心，按照經(jīng)濟規(guī)律，逐漸由低級向高級推進(jìn)。現(xiàn)階段，我國的生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟不成熟，在深化市場經(jīng)濟體制改革的過程中，需要強化行政機關(guān)的社會管理職能、提高經(jīng)濟運行速度和質(zhì)量。在這個轉(zhuǎn)換過程中，政府必須退出對經(jīng)濟的直接管理。還權(quán)于民，建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的宏觀調(diào)控的管理原則、管理程序、管理方式、管理技術(shù)等，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。當(dāng)前，要克服政府在公共行政管理方面滯后、失效、無效以及缺位、虛位的問題，必須按照十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》提出的“五個統(tǒng)籌”的要求，調(diào)整思路、放管結(jié)合。加強政策導(dǎo)向，加強宏觀調(diào)控。應(yīng)當(dāng)將行政程序公開，讓公民參與到行政管理過程中來，以取得更廣泛層面的信賴，更好地實現(xiàn)政府職能。
（三）提高社會服務(wù)能力。現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府。堅持服務(wù)原則，就是要密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的意見和呼聲，接受群眾監(jiān)督，切實做到情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，努力為人民服務(wù)。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，人民的權(quán)力主體地位和公民的權(quán)利主體地位已基本確立。市場主體對政府主管部門的依賴減少了，生產(chǎn)、經(jīng)營者自身的權(quán)、責(zé)、利同他們的生產(chǎn)狀況已經(jīng)密切聯(lián)系，基本上形成了誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險這樣一個自主發(fā)展型的經(jīng)濟格局。他們希望政府更少地干預(yù)、更多的服務(wù)。因此，行政機關(guān)要從傳統(tǒng)的命令、服從向引導(dǎo)、服務(wù)轉(zhuǎn)變，行政權(quán)的使用更深層次的含義就是服務(wù)。要從“以政府為中心”轉(zhuǎn)到“以市場為中心”，大力推進(jìn)行政審批制度改革，把制訂規(guī)劃、掌握政策、發(fā)布信息、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督作為宏觀調(diào)控的主要內(nèi)容，從而推動市場經(jīng)濟的健康發(fā)展
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