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論依法行政的價值取向
2008-10-23 |
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吳科政
市場經濟體制改革目標的確定及其實踐，觸發了現代政府管理模式和行政觀念上的一場深刻革命。市場經濟條件下，行政權力怎樣發揮管理和協調國家事務和公共事務的功能，這需要從發展的高度對依法行政價值重新審視并作出理性的選擇。
在市場經濟大勢中把握依法行政的內涵
經過多年的市場取向改革，黨的十四大確定了發展社會主義市場經濟的構想和目標，十六屆三中全會作出了完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定。市場經濟正不斷地深入推進，成為我國奔小康的必由之路。處在這樣一個新的歷史時期，原來至高無上的行政權力正面臨強烈的挑戰與沖擊。這種沖擊加劇了行政觀念中的沖突與變革。
在我國走向現代化的進程中，商品經濟的發展階段不僅是不可超越的，而且古老的中華民族能否在二十一世紀激烈競爭的世界舞臺上重新振興，關鍵取決于我國社會主義市場經濟能否發展和完善起來。二十多年的改革實踐證明，社會主義市場經濟的發展和完善，必須依賴完備的法律和對法律的忠實執行，必須大力推進依法行政的法治進程。依法行政從其實質上看。就是要使行政權力的行使進入法治狀態。行政法治的最本質要求就是職權法定。所謂職權法定，即行政機關行使的權力必須來自法律的明確授權。經法律授權的權力，行政機關必須有所作為地行使，并在法定的職權范圍內、最大限度地維護國家和公眾的利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益。凡對法定的職權不履行，或者越權履行，或者濫用權力，都必須承擔法律責任。法治原則的另一層意義：人民的權利是無限的。只要法律沒有禁止的，人民都可為之。這是人民自由和人身安全的基礎。發展市場經濟，市場主體從事經濟活動必須享有充分的自由。有了這一原則，人們才敢放心大膽去做一切法律沒有禁止的事，才能充分調動人的創造力和積極性，整個國家才會在人的創造中不斷獲得活力和進步。
推進依法行政，我們必須堅持把維護實現人民群眾的根本利益作為基本價值取向，情為民所系、權為民所用，把依法促進生產力的發展，維護人民群眾的根本利益貫穿于各項行政工作之中。依法行政應當體現國家意志與人民意志的一致性、體現對上級機關負責與對人民群眾負責的一致性，始終將人民利益放在第一位，妥善處理政府與市場、權力與責任、公共利益與公民合法權益、效率與公平、強制與引導的關系，使人民根本利益和市場經濟發展和諧地溶為一體。
選擇促進經濟社會與人協調發展的依法行政價值目標
市場經濟歷來就是善惡并存、利弊兼備的雙刃劍。在發展市場經濟中，人們對利益的渴望和追逐方式不一樣，對市場經濟采取的態度不一樣。經濟社會與人矛盾交織，市場經濟的發展過程錯蹤復雜。如何解決經濟社會與人的協調發展？很顯然，市場經濟本質上內在地需要法律來調整、規范，同時也需要行政機關積極有為地依法行政，消除矛盾，化解唯利是圖、權錢交易、坑蒙拐騙等消極因素，防止和遏制兩極分化。因此，選擇依法行政價值目標，應當以促進經濟社會與人協調發展為出發點和歸宿。
第一、有利于保護公民的合法權益。市場經濟的發展，在一定的意義上喚起了公眾的權利意識、主體意識和公民意識，獨立人格、自由、尊嚴和利益的價值觀已被社會普遍承認。市場經濟中的平等意識和契約自由開始影響到社會生活的各個方面，社會的利益呈現出多元化的格局。面對利益多元化的格局，行政機關必須超脫部門的自身利益，還權于民，讓利于民，進一步彰顯自身的公共性，搭建自由競爭的平臺，使市場主體在市場交易中實現各自的利益。行政權力的行使必須與國家行政管理、公共事務管理的根本目的相一致。向人民負責，受人民監督，設置有效的制度框架，創造人與經濟社會和諧發展的環境。
在依法行政正確的價值導向下，行政機關應當積極、公正行使權力，簡化辦事手續，提高行政效率；建立統一、明確的行政程序制度，建立行政糾錯機制和執法責任制，積極預防、制止和制裁行政違法，對行政違法造成的侵犯和損害進行及時補救，使公民的合法權益得到充分的保障和真實的實現。
第二、有利于控制行政權。行政機關代表國家行使行政權，依法進行行政活動，在其職權范圍內，一切公民、法人和其他組織都必須受其約束，不得抗拒或妨礙其行使職權，否則將受到法律的制裁。行政權這種強制力和控制力是保障公民自由和社會發展的需要。但是，行政權行使不當，其動機違背法定目的時，就有可能違背社會公共利益，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，阻礙行政管理目標的順利實施。在現階段，行政權力行使的標準、條件、范圍、幅度和程序等還缺乏嚴格的法律規定，容易造成行政權力濫用，比如以言代法、以權壓法、部門利益超出法律界限等現象，已成為阻礙我國經濟發展的一塊絆腳石，對行政權力有效控制已經成為推進市場經濟體制改革的強烈要求。
控制行政權力應當從三方面入手。一是建立完備的法律，用制度管人、管權，以權制權，將行政權的使用置于法律環境和社會監督之下。二是強化公務員的道德自律，構筑反腐的道德防線。三是嚴格依法辦事，嚴格 遵守法定程序、保障行政自由裁量權的公正行使。隨著市場經濟向縱深發展，依法行政，規范政府的權力，已成為政府實施社會公共管理職能的迫切要求。要建立法律控制行政權、人大監督行政權、司法審查行政權的權力制約體制，在權力的源頭上最大限度地控制行政權的惟我獨尊，切斷行政權的無處不在，限制行政權的無所不管，轉化行政權的無所不能。
第三、有利于維護市場經濟秩序。一個健全的、運轉機制靈活的、充滿生機和活力的市場，需要完備的法律和對法律的嚴格遵守，對市場規則的正確理解、普遍遵從和自覺維護。市場經濟是一個自由競爭的經濟，只有法律手段才有可能為市場經濟提供既有嚴格規則又有自由活力的現實道路。基于這一點，行政機關在實現自身價值轉換后，應當發揮公共管理的職能，依照法律規定和經濟規律，對市場經濟的運行實行宏觀調控，糾正發展中的問題，維護公共利益和法律秩序。要對商品生產者、經營者的行為用法律的形式加以規范，為生產要素自由有序的流動創造良好環境。通過引導和規范，構建人的行動或行為模式，實現市場經濟的良好秩序，使市場經濟獲得健康有序的持續發展。
市場經濟條件下依法行政價值目標的實現
依法行政的過程就是行政機關依法管理和協調國家事務和公共事務的過程，行政機關的價值目標、社會職能就是通過活動過程的循環往復而實現的。依法行政價值目標可以遵循以下途徑走到現實中來。
（一）提高公共政策能力。政策能力是我國政府行政改革價值取向，國家公務員提高依法行政水平的首要著力點。毛澤東同志曾經說過：“政策和策略是黨的生命。”市場經濟錯綜復雜，市場主體多元化，經濟元素多樣化、復雜化，發展市場經濟迫切需要完備的法律和政策引導、校正。所以，我們堅持依法行政的價值導向，應當具備良好的法律素質和把握政策、運用政策的能力。針對層出不窮的新情況、新問題，要有預見性，制定政策，要有前瞻性、可控性、可持續發展性，在最大限度上減少政策導向上的失真、失靈和失控。在日趨復雜的政策環境中有效地提高公共政策的品質和政策執行能力，優化決策，優化行政行為，理性地確定社會普遍遵循的規則，維護社會公正和秩序。
（二）提高公共行政管理能力。市場經濟是由法律創制并按法律規則運作的經濟。它以市場為軸心，按照經濟規律，逐漸由低級向高級推進。現階段，我國的生產力發展水平和市場經濟不成熟，在深化市場經濟體制改革的過程中，需要強化行政機關的社會管理職能、提高經濟運行速度和質量。在這個轉換過程中，政府必須退出對經濟的直接管理。還權于民，建立與市場經濟發展相適應的宏觀調控的管理原則、管理程序、管理方式、管理技術等，創造良好的競爭環境。當前，要克服政府在公共行政管理方面滯后、失效、無效以及缺位、虛位的問題，必須按照十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制的決定》提出的“五個統籌”的要求，調整思路、放管結合。加強政策導向，加強宏觀調控。應當將行政程序公開，讓公民參與到行政管理過程中來，以取得更廣泛層面的信賴，更好地實現政府職能。
（三）提高社會服務能力。現代政府是服務型政府。堅持服務原則，就是要密切聯系群眾，傾聽群眾的意見和呼聲，接受群眾監督，切實做到情為民所系，權為民所用，利為民所謀，努力為人民服務。隨著市場經濟發展，人民的權力主體地位和公民的權利主體地位已基本確立。市場主體對政府主管部門的依賴減少了，生產、經營者自身的權、責、利同他們的生產狀況已經密切聯系，基本上形成了誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險這樣一個自主發展型的經濟格局。他們希望政府更少地干預、更多的服務。因此，行政機關要從傳統的命令、服從向引導、服務轉變，行政權的使用更深層次的含義就是服務。要從“以政府為中心”轉到“以市場為中心”，大力推進行政審批制度改革，把制訂規劃、掌握政策、發布信息、組織協調、提供服務和檢查監督作為宏觀調控的主要內容，從而推動市場經濟的健康發展
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