保亭黎族苗族自治縣交通局交通管理總站與李華富行政管理糾紛上訴案
海南省海南中級(jí)人民法院
行政判決書
（2007）海南行終字第64號(hào)
上訴人（原審被告）保亭黎族苗族自治縣交通局交通管理總站。
法定代表人莫華忠，該站站長(zhǎng)。
被上訴人（原審原告）李華富，1979 年7 月20 日出生，漢族，住×××。
上訴人保亭縣交通管理總站不服海南省保亭黎族苗族自治縣人民法院對(duì)被上訴人李華富訴其行政管理一案作出的（2007）保行初（重）字第1號(hào)行政判決，向本院提出上訴。本院于2007年8月7日受理后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。經(jīng)海南省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，本案延長(zhǎng)審限至2007年12月7日止。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院經(jīng)審理查明：2006 年6 月15日，被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站收到保亭黎族苗族自治縣二運(yùn)公司舉報(bào)信后，于2006 年7 月15日上午9 時(shí)許在保陵公路6 公里處（保亭黎族苗族自治縣至南茂路口）攔截二輛小面包車，其中一輛為原告李華富的瓊Ｄ2Ｏ880牌號(hào)小面包車，當(dāng)時(shí)原告的車上坐有金江農(nóng)場(chǎng)中心學(xué)校7 名女教師。經(jīng)被告當(dāng)場(chǎng)檢查原告所駕駛的瓊Ｄ20880 號(hào)小面包車沒有＂道路運(yùn)輸許可證＂，據(jù)此，被告向原告出具＂道路運(yùn)輸車輛暫扣憑證＂，將原告的瓊Ｄ20880 號(hào)小面包車實(shí)行扣押，同時(shí)向原告作了詢問筆錄（原告當(dāng)場(chǎng)拒絕簽收暫扣憑證及在詢問筆錄上注明＂以上筆錄不對(duì)＂字樣）。事后被告找了舉報(bào)單位保亭黎族苗族自治縣二運(yùn)公司司機(jī)賴義和、李海明及有關(guān)人員做了調(diào)查筆錄。2006 年7 月17 日被告作出保交字第16 號(hào)《交通違法行為通知書》和瓊交運(yùn)政罰字（2006）保交16 號(hào)《交通行政處罰決定書》均認(rèn)定：原告未經(jīng)許可擅自從事運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，違反交通管理秩序，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第六十四條規(guī)定，給予原告以人民幣30000 元的處罰。原告對(duì)此提出申辯。2006 年8 月17日由被告的行政主管部門保亭黎族苗族自治縣交通局主持了聽證會(huì)。2006 年8 月25 日保亭黎族苗族自治縣交通局認(rèn)為：被告2006 年7 月17日作出的＂瓊交運(yùn)政罰字（2006）保交16號(hào)交通行政處罰決定＂違反法定程序，應(yīng)予撤銷，重新作出行政處罰決定。2006 年8 月29 日被告以＂保交管字（2006）02 號(hào)保亭黎族苗族自治縣交通局交通管理總站文件＂，撤銷了瓊交運(yùn)政罰字（2006）保交16 號(hào)處罰決定，并送達(dá)給了原告。2006 年9 月4 日被告又重新作出保交運(yùn)政罰字（2006）保交21 號(hào)《交通行政處罰決定》，該處罰決定與被撤銷的（2006）保交16號(hào)處罰決定所認(rèn)定的事實(shí)和處罰金額完全相同。該處罰決定于2006 年9月5 日送達(dá)給原告。
原審法院審理認(rèn)為，被告提供的第一份證據(jù)，即保亭黎族苗族自治縣運(yùn)輸公司舉報(bào)信，該證據(jù)來源是客觀、合法的。被告收到舉報(bào)信后，沒有做詳細(xì)調(diào)查取證，也沒有告知原告辦理運(yùn)輸許可證的前提下，于2006 年7 月15日截住原告小面包車，并給原告出具＂道路運(yùn)輸車輛暫扣憑證＂扣押車輛的行為，既沒有告知行政行為的主體，也沒有告知申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)。從原審和重審的庭審活動(dòng)中原告始終陳述是為學(xué)校提供服務(wù)，被告在庭審中也承認(rèn)金江中心學(xué)校至今未付原告油料費(fèi)，被告沒有證據(jù)證明原告收取金江中心學(xué)校的營(yíng)運(yùn)額，金江中心學(xué)校余海生校長(zhǎng)也否定學(xué)校租原告車輛。2006 年9 月4 日被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站作出瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交21 號(hào)交通行政處罰決定，認(rèn)定原告＂李華富于2006 年7 月15 日未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，其行為違反交通行政管理秩序，依據(jù)《 道路運(yùn)輸條例》第六十四條規(guī)定，給予當(dāng)事人李華富以人民幣30000 元的處罰＂。該處罰決定書的內(nèi)容與被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站2006 年7 月17 日作出的瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 號(hào)交通行政處罰決定書完全相同。另，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定＂公民、法人或其它組織直接向法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告＂和＂兩個(gè)行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告＂。《 中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第七條第二、三款規(guī)定＂縣級(jí)以上地方人民政府交通管理部門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作＂。＂縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作＂。本案中保亭黎族苗族自治縣交通局應(yīng)是縣級(jí)人民政府交通主管部門，而保亭黎族苗族自治縣交通管理總站是縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，單獨(dú)作出具體行政行為應(yīng)是本案的適格被告，保亭黎族苗族自治縣交通局在本案中不具備被告主體資格。被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站，未對(duì)原告違法事實(shí)調(diào)查取證，在證據(jù)未確鑿的前提下向原告同時(shí)作出交通行政行為違法通知書和交通行政處罰決定書，違反《 中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》 第五十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)先調(diào)查取證，告知違法事實(shí)及處理理由依據(jù)，后作出處罰決定的法定程序。同時(shí)被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站的處罰決定書認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不確鑿，應(yīng)予以撤銷。綜上，依照《 中華人民共和國(guó)行政訴訟法》 第五十四條第一款第（二）項(xiàng)第1 目和第3 目之規(guī)定，該院判決：一、撤銷被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站2006 年9 月4 日作出的瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交21 號(hào)交通行政處罰決定；二、被告保亭黎族苗族自治縣交通管理總站應(yīng)在本判決書生效之日起五日內(nèi)解除扣押，退還已扣押原告李華富的瓊Ｄ2088Ｏ 牌號(hào)小面包車。
保亭黎族苗族自治縣交通管理總站不服保亭黎族苗族自治縣人民法院的上述行政判決，向本院提起上訴稱：1、本案中，上訴人作出的瓊交運(yùn)政罰字（2006）保交字第16 號(hào)處罰決定書已被撤銷，已失去了行政強(qiáng)制力，對(duì)被上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的是21 號(hào)處罰決定。一審判決認(rèn)定，上訴人＂對(duì)被上訴人同時(shí)作出交通行政行為違法通知書和交通行政處罰決定書＂不符合客觀事實(shí)。2 、保亭黎族苗族自治縣汽車運(yùn)輸公司在2006 年6 月10 日向上訴人舉報(bào)包括原告的瓊Ｄ20880 小面包車在內(nèi)的10 多部小面包車非法運(yùn)營(yíng)事實(shí)。經(jīng)省聯(lián)檢隊(duì)同意，上訴人于2006年7 月15 日在保亭黎族苗族自治縣進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，上訴人與省聯(lián)檢隊(duì)截停了瓊Ｄ20880小面包車，并制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄等材料，同時(shí)向證人賴義和、李海明等調(diào)查取證。上訴人在2006年7 月17 日作出16 號(hào)違法通知書，但被上訴人當(dāng)時(shí)拒絕簽收。鑒于被上訴人未在法定期限內(nèi)要求組織聽證，上訴人在7 月21 日作出16 號(hào)處罰決定，并將16 號(hào)違法通知和16 號(hào)處罰決定送達(dá)給了被上訴人。同年7 月22 日被上訴人要求組織聽證，上訴人在8 月17 日舉行聽證。保亭黎族苗族自治縣交通局以上訴人作出16 號(hào)處罰決定書違反程序?yàn)橛桑鞒龀蜂N16 號(hào)處罰決定書的決定，要求上訴人重新作出具體的行政行為。上訴人依法撤銷了16 號(hào)處罰決定書，并送達(dá)了被上訴人。隨后上訴人繼續(xù)補(bǔ)充偵查，在查清被上訴人非法營(yíng)運(yùn)事實(shí)的基礎(chǔ)上于2006 年9 月4 日作出21 號(hào)處罰決定。據(jù)此，上訴人在作出21 號(hào)處罰決定之前，上訴人已經(jīng)依法調(diào)查取證，并查清被上訴人非法營(yíng)運(yùn)的事實(shí)。上訴人也已經(jīng)履行告知義務(wù)，賦予了被上訴人陳述和申辯的權(quán)利，被上訴人已經(jīng)通過聽證行使了陳述和申辯的權(quán)利，上訴人撤銷了16 號(hào)處罰決定后才作出21 號(hào)處罰決定的，故根本不存在上訴人作出21 號(hào)處罰決定時(shí)＂未對(duì)原告違法事實(shí)調(diào)查取證的情形＂。3、上訴人認(rèn)定被上訴人與金江學(xué)校之間有支付加油錢的車費(fèi)結(jié)算約定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。上訴人制作的保亭黎族苗族自治縣金江農(nóng)場(chǎng)中心學(xué)校校長(zhǎng)余海生詢問筆錄，證實(shí)了學(xué)校需向被上訴人支付加油費(fèi)的事實(shí)。保亭黎族苗族自治縣金江農(nóng)場(chǎng)中心學(xué)校副校長(zhǎng)陳海標(biāo)的詢問筆錄（2006 年8 月22 日）證實(shí)了陳海標(biāo)通過別人與李華富聯(lián)系用車事宜。聽證會(huì)筆錄、聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)ＤＶＤ 光盤證實(shí)了陳海標(biāo)＂那天托黃向前同志幫找部車送老師學(xué)生集會(huì)，適當(dāng)補(bǔ)油錢＂的事實(shí)。被上訴人的詢問筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄，也證實(shí)被上訴人幫金江農(nóng)場(chǎng)中心學(xué)校送老師的事實(shí)。文照豐、李海明、賴義和的詢問筆錄均證實(shí)被上訴人自2005 年起經(jīng)常駕駛瓊Ｄ20628 在原縣城車站、新政鎮(zhèn)市場(chǎng)的停車場(chǎng)與保亭黎族苗族自治縣運(yùn)輸公司搶客。在2006年5 月改為駕駛瓊Ｄ2Ｏ880 在新政鎮(zhèn)等地拉客從事非法運(yùn)營(yíng)的事實(shí)。相片可以證實(shí)瓊Ｄ20880 改裝增設(shè)了一排座位，便于客運(yùn)的事實(shí)。4、一審法院在沒有具備上訴人、被上訴人申請(qǐng)的前提條件下，自行向證人陳海標(biāo)進(jìn)行調(diào)查取證，違反了最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第二十二條之規(guī)定，故該證據(jù)來源不合法，不應(yīng)被采信。陳海標(biāo)在是否存在支付加油錢的關(guān)鍵事實(shí)上分別作出相互矛盾的證詞，但不出庭接受上訴人的質(zhì)詢，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條第（八）項(xiàng)規(guī)定，出庭作證的證人證言優(yōu)于未出庭作證的證人證言，故陳海標(biāo)作為被上訴人的證人出席參加上訴人在8 月17 日舉行的聽證會(huì)上＂那天托黃向前同志幫找部車送老師學(xué)生集會(huì)，適當(dāng)補(bǔ)油錢＂的陳述是比較客觀、真實(shí)的，聽證會(huì)議記錄證據(jù)證明力優(yōu)于一審法院依職權(quán)調(diào)查取證得來的陳海標(biāo)詢問筆錄。再次，金江學(xué)校不是國(guó)家機(jī)關(guān)，其作出的情況說明不是其依職權(quán)制作的公文，所以金江學(xué)校的情況說明所述事實(shí)不真實(shí)，不具有證明力，不應(yīng)予以采信。5、根據(jù)《 海南省道路運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》的第五條規(guī)定，被上訴人在2006 年7 月15日從事收取學(xué)校＂適當(dāng)?shù)募佑湾X＂費(fèi)用結(jié)算方式的客運(yùn)行為屬于營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸，應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)運(yùn)手續(xù)。6、被上訴人在沒有道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可資格的情況下，擅自向?qū)W校提供包車運(yùn)輸服務(wù)，以收取加油錢方式結(jié)算費(fèi)用，其營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸行為違反了《 中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第六十四條規(guī)定，屬于非法運(yùn)營(yíng)。鑒于金江學(xué)校尚未支付被上訴人加油錢，所以上訴人認(rèn)定被上訴人屬于上述條例規(guī)定的＂沒有違法所得＂的情形，遂對(duì)其作出 3 萬元處罰決定，符合法律法規(guī)的規(guī)定。綜上，一審判決錯(cuò)誤，依法應(yīng)撤銷一審判決，維持上訴人作出的瓊交運(yùn)政罰字（2000 ）保交21 號(hào)交通行政處罰決定。
被上訴人李華富答辯稱：1、原審判決事實(shí)清楚，法律適用正確，上訴人的上訴理由不成立。上訴人在沒有充分證據(jù)證明被上訴人違反法律規(guī)定非法載客的情況下，就主觀臆斷被上訴人在非法營(yíng)運(yùn)，并將被上訴人的車扣押，這是錯(cuò)誤的。2、上訴人在行使其職權(quán)時(shí)存在違法行為，上訴人在沒有告知被上訴人有陳述和聽證的權(quán)利的情況下就在同一天作出違法行為通知書和行政處罰決定書，剝奪了被上訴人應(yīng)有的權(quán)利。雖然上訴人撤銷了原來的16 號(hào)《 處罰決定書》，但在沒有重新通知被上訴人對(duì)其所認(rèn)定的被上訴人存在非法營(yíng)運(yùn)事實(shí)的情況下，作出一個(gè)內(nèi)容完全與原16號(hào)《 處罰決定書》一樣的21 號(hào)《 處罰決定書》 ，這是錯(cuò)誤的。 3、上訴人認(rèn)定的事實(shí)錯(cuò)誤。事實(shí)上被上訴人不存在非法營(yíng)運(yùn)的事實(shí)。在整個(gè)過程中，被上訴人沒有拿過學(xué)校的一分錢，不存在營(yíng)運(yùn)的行為。至于學(xué)校提出給被上訴人加油，那是學(xué)校方面不想讓被上訴人受到損失而單方面提出的一個(gè)說法，實(shí)際上被上訴人也沒有收取加油費(fèi)的事實(shí)。綜上，一審判決正確，請(qǐng)求二審法院依法駁回上訴人的上訴請(qǐng)求。
一審期間，當(dāng)事人向法院提交的主要證據(jù)有：一、上訴人提交的證據(jù)。1、舉報(bào)信；2 、現(xiàn)場(chǎng)筆錄；3 、李華富、文照豐、賴義和、李海明、陳海標(biāo)、余海生等人的詢問筆錄；4 、道路運(yùn)輸車暫扣憑證；5 、交通違法行為通知書； 6 、瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 號(hào)交通行政處罰決定書及交通行政處罰文書送達(dá)回證；7 、聽證申請(qǐng)書；8 、通知書；9 、聽證會(huì)記錄；10 、保交字［2006］43 號(hào)關(guān)于撤銷《 瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 號(hào)處罰決定書的通知》；11 、瓊交運(yùn)政罰字［2ＯＯ6］ 保交21 號(hào)處罰決定書；12 、交通行政處罰文書送達(dá)回證；13 、關(guān)于2006 年7 月15日省聯(lián)檢隊(duì)在保亭執(zhí)法情況說明；14 、相片2 張。二、被上訴人提供的證據(jù)。1 、道路運(yùn)輸車輛暫扣憑證；2 、瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 號(hào)交通違法行為通知書；3 、瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 號(hào)《 交通行政處罰決定書》；4 、交通局保交字［2006］43 號(hào)《 關(guān)于撤銷瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 號(hào)處罰決定書的通知》；5 、保交管字［2006］02 號(hào)《關(guān)于撤銷瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交16 處罰決定書的決定》；6 、瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交21 號(hào)《 交通行政處罰決定書》；7 、金江農(nóng)場(chǎng)中心學(xué)校＂說明＂；8 、車輛購(gòu)車發(fā)票；9 、原告駕駛證、行車證。上述證據(jù)隨案卷移送到本院。
上述證據(jù)已在一審?fù)徶羞M(jìn)行質(zhì)證，并經(jīng)一審法院認(rèn)證予以確認(rèn)。本院根據(jù)以上有效證據(jù)所認(rèn)定的事實(shí)與原判決所認(rèn)定的事實(shí)基本一致。
本院認(rèn)為，本案上訴人作出的瓊交運(yùn)政罰字［2006］保交21號(hào)《交通行政處罰決定》依據(jù)的事實(shí)是，被上訴人在未取得道路運(yùn)營(yíng)許可的情況下，于2006年7月15日擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，違反了《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第六十四條的規(guī)定，據(jù)此給予被上訴人處于3萬元的處罰。但從原審和重審的庭審活動(dòng)中，雙方的訴辯以及金江中心學(xué)校余海生等人的證人證言等證據(jù)，均不能證明2006 年7 月15日金江中心學(xué)校租用了被上訴人的車輛和被上訴人當(dāng)天從事非法營(yíng)運(yùn)的事實(shí)，也沒有證據(jù)證明被上訴人收取了金江中心學(xué)校的營(yíng)運(yùn)費(fèi)用。據(jù)此，上訴人以保亭黎族苗族自治縣運(yùn)輸公司的一封舉報(bào)信，在未進(jìn)行充分調(diào)查取證的情況下，扣押被上訴人的瓊Ｄ2Ｏ880小面包車，并以此認(rèn)定被上訴人從事非法營(yíng)運(yùn)并作出上述處罰決定，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。且上訴人在第一次對(duì)被上訴人作出3萬元處罰決定之前未履行告知義務(wù)和通知當(dāng)事人聽證，剝奪了當(dāng)事人申辯的機(jī)會(huì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條和第四十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的要求舉行聽證的權(quán)利。上訴人的上級(jí)主管部門保亭黎族苗族自治縣交通局受理被上訴人不服處罰決定的申訴后，對(duì)其舉行了聽證，并以程序違法撤銷了瓊交運(yùn)政罰字（2006）保交16 號(hào)《交通行政處罰決定》，責(zé)令上訴人重新作出具體行政行為，但上訴人在重新作出［2006］保交21號(hào)《交通行政處罰決定》之前，仍未將重新作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，以及當(dāng)事人依法享有要求聽證的權(quán)利告知被上訴人，違反了上述法律規(guī)定，屬于程序違法，依法應(yīng)予撤銷。上訴人上訴理由不能成立，本院不予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)300元由上訴人保亭黎族苗族自治縣交通管理總站負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 王東史
審判員 周文娟
審判員 陳瓊清
二○○七年十月八日
書記員 陳艷嬌
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