吳科政
市場經(jīng)濟體制改革目標的確定及其實踐，觸發(fā)了現(xiàn)代政府管理模式和行政觀念上的一場深刻革命。市場經(jīng)濟條件下，行政權(quán)力怎樣發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)國家事務和公共事務的功能，這需要從發(fā)展的高度對依法行政價值重新審視并作出理性的選擇。
在市場經(jīng)濟大勢中把握依法行政的內(nèi)涵
經(jīng)過多年的市場取向改革，黨的十四大確定了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的構(gòu)想和目標，十六屆三中全會作出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定。市場經(jīng)濟正不斷地深入推進，成為我國奔小康的必由之路。處在這樣一個新的歷史時期，原來至高無上的行政權(quán)力正面臨強烈的挑戰(zhàn)與沖擊。這種沖擊加劇了行政觀念中的沖突與變革。
在我國走向現(xiàn)代化的進程中，商品經(jīng)濟的發(fā)展階段不僅是不可超越的，而且古老的中華民族能否在二十一世紀激烈競爭的世界舞臺上重新振興，關(guān)鍵取決于我國社會主義市場經(jīng)濟能否發(fā)展和完善起來。二十多年的改革實踐證明，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，必須依賴完備的法律和對法律的忠實執(zhí)行，必須大力推進依法行政的法治進程。依法行政從其實質(zhì)上看。就是要使行政權(quán)力的行使進入法治狀態(tài)。行政法治的最本質(zhì)要求就是職權(quán)法定。所謂職權(quán)法定，即行政機關(guān)行使的權(quán)力必須來自法律的明確授權(quán)。經(jīng)法律授權(quán)的權(quán)力，行政機關(guān)必須有所作為地行使，并在法定的職權(quán)范圍內(nèi)、最大限度地維護國家和公眾的利益，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。凡對法定的職權(quán)不履行，或者越權(quán)履行，或者濫用權(quán)力，都必須承擔法律責任。法治原則的另一層意義：人民的權(quán)利是無限的。只要法律沒有禁止的，人民都可為之。這是人民自由和人身安全的基礎(chǔ)。發(fā)展市場經(jīng)濟，市場主體從事經(jīng)濟活動必須享有充分的自由。有了這一原則，人們才敢放心大膽去做一切法律沒有禁止的事，才能充分調(diào)動人的創(chuàng)造力和積極性，整個國家才會在人的創(chuàng)造中不斷獲得活力和進步。
推進依法行政，我們必須堅持把維護實現(xiàn)人民群眾的根本利益作為基本價值取向，情為民所系、權(quán)為民所用，把依法促進生產(chǎn)力的發(fā)展，維護人民群眾的根本利益貫穿于各項行政工作之中。依法行政應當體現(xiàn)國家意志與人民意志的一致性、體現(xiàn)對上級機關(guān)負責與對人民群眾負責的一致性，始終將人民利益放在第一位，妥善處理政府與市場、權(quán)力與責任、公共利益與公民合法權(quán)益、效率與公平、強制與引導的關(guān)系，使人民根本利益和市場經(jīng)濟發(fā)展和諧地溶為一體。
選擇促進經(jīng)濟社會與人協(xié)調(diào)發(fā)展的依法行政價值目標
市場經(jīng)濟歷來就是善惡并存、利弊兼?zhèn)涞碾p刃劍。在發(fā)展市場經(jīng)濟中，人們對利益的渴望和追逐方式不一樣，對市場經(jīng)濟采取的態(tài)度不一樣。經(jīng)濟社會與人矛盾交織，市場經(jīng)濟的發(fā)展過程錯蹤復雜。如何解決經(jīng)濟社會與人的協(xié)調(diào)發(fā)展？很顯然，市場經(jīng)濟本質(zhì)上內(nèi)在地需要法律來調(diào)整、規(guī)范，同時也需要行政機關(guān)積極有為地依法行政，消除矛盾，化解唯利是圖、權(quán)錢交易、坑蒙拐騙等消極因素，防止和遏制兩極分化。因此，選擇依法行政價值目標，應當以促進經(jīng)濟社會與人協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點和歸宿。
第一、有利于保護公民的合法權(quán)益。市場經(jīng)濟的發(fā)展，在一定的意義上喚起了公眾的權(quán)利意識、主體意識和公民意識，獨立人格、自由、尊嚴和利益的價值觀已被社會普遍承認。市場經(jīng)濟中的平等意識和契約自由開始影響到社會生活的各個方面，社會的利益呈現(xiàn)出多元化的格局。面對利益多元化的格局，行政機關(guān)必須超脫部門的自身利益，還權(quán)于民，讓利于民，進一步彰顯自身的公共性，搭建自由競爭的平臺，使市場主體在市場交易中實現(xiàn)各自的利益。行政權(quán)力的行使必須與國家行政管理、公共事務管理的根本目的相一致。向人民負責，受人民監(jiān)督，設置有效的制度框架，創(chuàng)造人與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的環(huán)境。
在依法行政正確的價值導向下，行政機關(guān)應當積極、公正行使權(quán)力，簡化辦事手續(xù)，提高行政效率；建立統(tǒng)一、明確的行政程序制度，建立行政糾錯機制和執(zhí)法責任制，積極預防、制止和制裁行政違法，對行政違法造成的侵犯和損害進行及時補救，使公民的合法權(quán)益得到充分的保障和真實的實現(xiàn)。
第二、有利于控制行政權(quán)。行政機關(guān)代表國家行使行政權(quán)，依法進行行政活動，在其職權(quán)范圍內(nèi)，一切公民、法人和其他組織都必須受其約束，不得抗拒或妨礙其行使職權(quán)，否則將受到法律的制裁。行政權(quán)這種強制力和控制力是保障公民自由和社會發(fā)展的需要。但是，行政權(quán)行使不當，其動機違背法定目的時，就有可能違背社會公共利益，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，阻礙行政管理目標的順利實施。在現(xiàn)階段，行政權(quán)力行使的標準、條件、范圍、幅度和程序等還缺乏嚴格的法律規(guī)定，容易造成行政權(quán)力濫用，比如以言代法、以權(quán)壓法、部門利益超出法律界限等現(xiàn)象，已成為阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展的一塊絆腳石，對行政權(quán)力有效控制已經(jīng)成為推進市場經(jīng)濟體制改革的強烈要求。
控制行政權(quán)力應當從三方面入手。一是建立完備的法律，用制度管人、管權(quán)，以權(quán)制權(quán)，將行政權(quán)的使用置于法律環(huán)境和社會監(jiān)督之下。二是強化公務員的道德自律，構(gòu)筑反腐的道德防線。三是嚴格依法辦事，嚴格 遵守法定程序、保障行政自由裁量權(quán)的公正行使。隨著市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展，依法行政，規(guī)范政府的權(quán)力，已成為政府實施社會公共管理職能的迫切要求。要建立法律控制行政權(quán)、人大監(jiān)督行政權(quán)、司法審查行政權(quán)的權(quán)力制約體制，在權(quán)力的源頭上最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨尊，切斷行政權(quán)的無處不在，限制行政權(quán)的無所不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無所不能。
第三、有利于維護市場經(jīng)濟秩序。一個健全的、運轉(zhuǎn)機制靈活的、充滿生機和活力的市場，需要完備的法律和對法律的嚴格遵守，對市場規(guī)則的正確理解、普遍遵從和自覺維護。市場經(jīng)濟是一個自由競爭的經(jīng)濟，只有法律手段才有可能為市場經(jīng)濟提供既有嚴格規(guī)則又有自由活力的現(xiàn)實道路。基于這一點，行政機關(guān)在實現(xiàn)自身價值轉(zhuǎn)換后，應當發(fā)揮公共管理的職能，依照法律規(guī)定和經(jīng)濟規(guī)律，對市場經(jīng)濟的運行實行宏觀調(diào)控，糾正發(fā)展中的問題，維護公共利益和法律秩序。要對商品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的行為用法律的形式加以規(guī)范，為生產(chǎn)要素自由有序的流動創(chuàng)造良好環(huán)境。通過引導和規(guī)范，構(gòu)建人的行動或行為模式，實現(xiàn)市場經(jīng)濟的良好秩序，使市場經(jīng)濟獲得健康有序的持續(xù)發(fā)展。
市場經(jīng)濟條件下依法行政價值目標的實現(xiàn)
依法行政的過程就是行政機關(guān)依法管理和協(xié)調(diào)國家事務和公共事務的過程，行政機關(guān)的價值目標、社會職能就是通過活動過程的循環(huán)往復而實現(xiàn)的。依法行政價值目標可以遵循以下途徑走到現(xiàn)實中來。
（一）提高公共政策能力。政策能力是我國政府行政改革價值取向，國家公務員提高依法行政水平的首要著力點。毛澤東同志曾經(jīng)說過：“政策和策略是黨的生命。”市場經(jīng)濟錯綜復雜，市場主體多元化，經(jīng)濟元素多樣化、復雜化，發(fā)展市場經(jīng)濟迫切需要完備的法律和政策引導、校正。所以，我們堅持依法行政的價值導向，應當具備良好的法律素質(zhì)和把握政策、運用政策的能力。針對層出不窮的新情況、新問題，要有預見性，制定政策，要有前瞻性、可控性、可持續(xù)發(fā)展性，在最大限度上減少政策導向上的失真、失靈和失控。在日趨復雜的政策環(huán)境中有效地提高公共政策的品質(zhì)和政策執(zhí)行能力，優(yōu)化決策，優(yōu)化行政行為，理性地確定社會普遍遵循的規(guī)則，維護社會公正和秩序。
（二）提高公共行政管理能力。市場經(jīng)濟是由法律創(chuàng)制并按法律規(guī)則運作的經(jīng)濟。它以市場為軸心，按照經(jīng)濟規(guī)律，逐漸由低級向高級推進。現(xiàn)階段，我國的生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟不成熟，在深化市場經(jīng)濟體制改革的過程中，需要強化行政機關(guān)的社會管理職能、提高經(jīng)濟運行速度和質(zhì)量。在這個轉(zhuǎn)換過程中，政府必須退出對經(jīng)濟的直接管理。還權(quán)于民，建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的宏觀調(diào)控的管理原則、管理程序、管理方式、管理技術(shù)等，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。當前，要克服政府在公共行政管理方面滯后、失效、無效以及缺位、虛位的問題，必須按照十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》提出的“五個統(tǒng)籌”的要求，調(diào)整思路、放管結(jié)合。加強政策導向，加強宏觀調(diào)控。應當將行政程序公開，讓公民參與到行政管理過程中來，以取得更廣泛層面的信賴，更好地實現(xiàn)政府職能。
（三）提高社會服務能力。現(xiàn)代政府是服務型政府。堅持服務原則，就是要密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的意見和呼聲，接受群眾監(jiān)督，切實做到情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，努力為人民服務。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，人民的權(quán)力主體地位和公民的權(quán)利主體地位已基本確立。市場主體對政府主管部門的依賴減少了，生產(chǎn)、經(jīng)營者自身的權(quán)、責、利同他們的生產(chǎn)狀況已經(jīng)密切聯(lián)系，基本上形成了誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險這樣一個自主發(fā)展型的經(jīng)濟格局。他們希望政府更少地干預、更多的服務。因此，行政機關(guān)要從傳統(tǒng)的命令、服從向引導、服務轉(zhuǎn)變，行政權(quán)的使用更深層次的含義就是服務。要從“以政府為中心”轉(zhuǎn)到“以市場為中心”，大力推進行政審批制度改革，把制訂規(guī)劃、掌握政策、發(fā)布信息、組織協(xié)調(diào)、提供服務和檢查監(jiān)督作為宏觀調(diào)控的主要內(nèi)容，從而推動市場經(jīng)濟的健康發(fā)展
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