仲裁的價(jià)值和權(quán)威取決于仲裁員的素質(zhì)和獨(dú)立裁判。對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)采取行政化的收入與分配模式，也造成管理人員對(duì)仲裁員的加強(qiáng)控制，從而根本上喪失仲裁的信用、信譽(yù)和權(quán)威。如果仲裁機(jī)構(gòu)與法院和行政機(jī)關(guān)處理糾紛的性質(zhì)、職能上沒(méi)有區(qū)別，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)行政性的糾紛解決機(jī)制純屬多余，勢(shì)必導(dǎo)致整體上的資源浪費(fèi)和政府行政成本過(guò)高。
■王紅松
今年是改革開(kāi)放三十年，中共中央十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），勾勒出中國(guó)行政改革的藍(lán)圖，其核心內(nèi)容是“深化行政管理體制改革”、“加快政府職能轉(zhuǎn)變”、確立共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代公共政府。“加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)”，“從制度上”發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，“有效提供公共產(chǎn)品”，構(gòu)建新型的政府管理體制。這是中國(guó)社會(huì)三十年改革進(jìn)程中的一次重大突破，具有政治改革的意義。全黨上下應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神，為“進(jìn)一步消除體制性障礙，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題”貢獻(xiàn)自己的力量。筆者從行政體制改革角度，分析仲裁收費(fèi)“收支兩條線”管理的成因、危害，提出解決的建議。
一、仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題的由來(lái)
仲裁收費(fèi)“收支兩條線”是指將仲裁收費(fèi)作為政府的行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)其收入與支出由財(cái)政部門實(shí)行專項(xiàng)管理的方式，收入上交國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，支出由財(cái)政根據(jù)需要審核批準(zhǔn)，對(duì)收入、支出分別核定。２０世紀(jì)９０年代以前，“收支兩條線”作為財(cái)政資金管理模式已經(jīng)存在。１９９０年９月，為制止行政部門的“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派），中央發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，提出“收支兩條線”概念。１９９６年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，明確“收支兩條線”管理范圍是“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金”。２００１年年底，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)２００１ ２３號(hào)，下稱２３號(hào)文件），要求“清理整頓現(xiàn)行收費(fèi)”，將“部分不體現(xiàn)政府行為的行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)并依法征稅”。２００３年５月《財(cái)政部國(guó)家發(fā)展改革委監(jiān)察部審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》（財(cái)綜２００３２９號(hào)，下稱２９號(hào)文）規(guī)定，將仲裁收費(fèi)定性為“代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”收費(fèi)，“收支兩條線”范圍擴(kuò)大到“不體現(xiàn)政府行為”的“彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入”。在此期間，“收支兩條線”的管理方式，也從“收支掛鉤”與“收支脫鉤”兩種方式并存，到“收支脫鉤”一種方式，并逐漸形成“單位開(kāi)票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管”的管理模式。
我國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)除中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)（下稱貿(mào)仲）、中國(guó)海事仲裁委員會(huì)外，均系依照《中華人民共和國(guó)仲裁法》（下稱《仲裁法》）重新組建。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案〉、〈仲裁委員會(huì)登記暫行辦法〉、〈仲裁委員會(huì)仲裁收費(fèi)辦法〉的通知》（國(guó)辦發(fā)１９９５４４號(hào)，下稱４４號(hào)文件），“仲裁委員會(huì)設(shè)立初期，其所在地的市人民政府應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定，解決仲裁委員會(huì)的人員編制、經(jīng)費(fèi)、用房等。仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步做到自收自支�！�。因此，仲裁機(jī)構(gòu)組建時(shí)，大多數(shù)仲裁機(jī)構(gòu)被定為“全額撥款”或“差額撥款”的事業(yè)單位，實(shí)行“收支兩條線”管理。但在２９號(hào)文件頒布前，各地方財(cái)政部門對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的管理相對(duì)寬松，不僅實(shí)行“收支掛鉤”，“以收定支”，仲裁的收入、 支出由仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)財(cái)政部門核定的計(jì)劃執(zhí)行，而且，２３號(hào)文件頒布后，一些經(jīng)濟(jì)自立的仲裁機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)財(cái)政部門批準(zhǔn)實(shí)行了“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，不再執(zhí)行“收支兩條線”制度。２９號(hào)文件頒布后，情況發(fā)生了變化。一是，２９號(hào)文件規(guī)定仲裁收費(fèi)是“代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”，“不得作為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理”，使仲裁機(jī)構(gòu)失去了轉(zhuǎn)制為“事業(yè)單位企業(yè)化管理”的機(jī)會(huì)。二是，仲裁收費(fèi)“單位開(kāi)票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管”的管理方式，干擾了仲裁業(yè)務(wù)的正常進(jìn)行。三是，前貿(mào)仲副主任王生長(zhǎng)因違反２９號(hào)文件規(guī)定，給工作人員發(fā)放津貼、獎(jiǎng)金，以“私分國(guó)有資產(chǎn)”獲罪，引起國(guó)內(nèi)外仲裁界、法律界對(duì)仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題的高度關(guān)注，對(duì)其質(zhì)疑、批評(píng)從未中斷，仲裁機(jī)構(gòu)收費(fèi)“收支兩條線”管理方式與仲裁獨(dú)立之間的矛盾凸現(xiàn)出來(lái)。
２００７年３月，部分政協(xié)委員在全國(guó)政協(xié)會(huì)上提交《關(guān)于糾正將仲裁收費(fèi)作為“行政事業(yè)性”收費(fèi)錯(cuò)誤》的提案，建議國(guó)務(wù)院“責(zé)令財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、審計(jì)署四部門立即糾正將仲裁收費(fèi)作為“行政事業(yè)性收費(fèi)”、進(jìn)行“收支兩條線”預(yù)算管理的錯(cuò)誤，嚴(yán)格執(zhí)行仲裁法和政府入世承諾，對(duì)仲裁收費(fèi)適用《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》，挽救面臨嚴(yán)重威脅的中國(guó)仲裁事業(yè)”。財(cái)政部回函表示：“委員們反映的問(wèn)題”已經(jīng)引起財(cái)政部及相關(guān)部門的“高度重視”，“相當(dāng)一部分仲裁機(jī)構(gòu)仍作為事業(yè)單位管理，不僅影響了仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展仲裁工作，而且不利于與國(guó)際慣例接軌”，并承諾“將積極配合有關(guān)部門，在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上按照國(guó)際慣例和我國(guó)入世談判的承諾對(duì)現(xiàn)行仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置及財(cái)務(wù)管理體制等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真的研究，充分考慮委員們的建議和意見(jiàn)”。由于該問(wèn)題未予解決，人大代表梁慧星教授在２００８年３月全國(guó)人大會(huì)議上提交了《關(guān)于開(kāi)展＜仲裁法＞執(zhí)法檢查糾正商事仲裁行政化錯(cuò)誤傾向的建議》，再次要求解決仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題，建議“由法律委員會(huì)成立有相關(guān)部門、仲裁機(jī)構(gòu)、相關(guān)商會(huì)和仲裁法專家參加的仲裁法執(zhí)法檢查組，對(duì)全國(guó)仲裁法執(zhí)行情況進(jìn)行檢查”。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳回函答復(fù)：“建議中反映的當(dāng)前我國(guó)商事仲裁中的一些突出問(wèn)題，我們將在相關(guān)工作中認(rèn)真研究”，“在制定２００９年的監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí)積極考慮您的建議”。至此，仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理范疇，成為一個(gè)引起社會(huì)關(guān)注、涉及仲裁行業(yè)興衰和仲裁體制改革成敗的重大而緊迫的問(wèn)題，解決得越早，損失越小。
二、仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題的危害
解決仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題，首先要對(duì)該問(wèn)題給仲裁事業(yè)造成的危害有清醒認(rèn)識(shí)。這些危害主要是：
１．違反了下位法必須服從上位法這項(xiàng)法制統(tǒng)一的憲法原則。按照法制統(tǒng)一原則，下位法不得與上位法相抵觸，下位法與上位法抵觸，則抵觸部分無(wú)效。２９號(hào)文件屬于國(guó)務(wù)院部門的規(guī)范性文件，其法律效力低于仲裁法。仲裁法第十四條規(guī)定“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系”，明確了仲裁及仲裁機(jī)構(gòu)的非行政性。２９號(hào)文件卻將仲裁定性為“代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”的行政仲裁，不僅將《仲裁法》確立的當(dāng)事人自愿協(xié)商的民商事仲裁與政府直接管理的勞動(dòng)、人事等行政性仲裁混為一談，而且，直接與仲裁法規(guī)定相抵觸。２９號(hào)文頒布后，因其違反仲裁法并在實(shí)踐中造成的惡果而廣為詬病。然而，時(shí)至今日問(wèn)題依舊。這反映出政府部門對(duì)法律的漠視，以及實(shí)際運(yùn)行中部門文件效力大于法律的尷尬現(xiàn)狀，嚴(yán)重?fù)p壞了《仲裁法》權(quán)威，破壞了法制的統(tǒng)一。
２．違反中國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾，影響我國(guó)改革開(kāi)放形象。我國(guó)在２００１年１０月１日的入世談判中，承諾“仲裁、檢驗(yàn)、鑒定、公證等中介服務(wù)的收費(fèi)，將按照國(guó)家計(jì)委等六部門１９９９年頒布的《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》進(jìn)行”。按照《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》（下稱《辦法》）第三條，“中介機(jī)構(gòu)”是“依法通過(guò)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供公證性、代理性、信息技術(shù)服務(wù)性等中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)。”該條第二款第（一）項(xiàng)“公證性中介機(jī)構(gòu)”將其解釋為“提供仲裁、檢驗(yàn)、鑒定、認(rèn)證、公證服務(wù)等機(jī)構(gòu)”。這說(shuō)明，在入世談判階段，中方代表充分注意到國(guó)內(nèi)已經(jīng)存在的民商事仲裁和行政仲裁這兩種性質(zhì)不同的仲裁。聯(lián)系談判目的和內(nèi)容，只要有正常判斷力，都不難理解。《仲裁法》實(shí)施以來(lái)，中國(guó)立法機(jī)關(guān)及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)外宣傳中，一直將中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)的民間性、獨(dú)立性，作為中國(guó)仲裁制度改革的重要成果�！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）也將仲裁列入“商務(wù)服務(wù)業(yè)”范疇。２９號(hào)文件將仲裁定性為“代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”的仲裁，進(jìn)行“收支兩條線”管理，暴露出政府部門各行其是，政令不通之弊端，造成中國(guó)政府不守承諾的印象，損害了中國(guó)政府的國(guó)際形象。
有人以《辦法》第二條第二款“根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)的仲裁、認(rèn)證、檢驗(yàn)、鑒定收費(fèi)，不適用本辦法”的規(guī)定，證明對(duì)仲裁收費(fèi)進(jìn)行“收支兩條線”管理正確。這實(shí)質(zhì)是偷換概念，主張者很清楚《辦法》第二條規(guī)定的仲裁與第三條規(guī)定的仲裁是在性質(zhì)和管理方式上截然不同的兩類仲裁，有意回避了一個(gè)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，就是其如何根據(jù)仲裁法“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系”的規(guī)定和《綱要》對(duì)仲裁“商務(wù)服務(wù)業(yè)”的歸類，推斷出仲裁具有“代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”的。
３．“收支兩條線”窒息了仲裁機(jī)構(gòu)活力，制約了仲裁事業(yè)發(fā)展。首先，仲裁收入受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、仲裁機(jī)構(gòu)信譽(yù)、案件數(shù)量、類型、仲裁員及機(jī)構(gòu)工作人員服務(wù)質(zhì)量等多種因素影響，“計(jì)劃”趕不上“變化”，將其納入預(yù)算管理，勢(shì)必影響仲裁業(yè)務(wù)的正常進(jìn)行。其次，仲裁收入主要用于仲裁員報(bào)酬和辦案開(kāi)支這是各國(guó)商事仲裁的普遍實(shí)踐；仲裁“收”與“支”密切聯(lián)系，不僅“多收”要“多支”，而且支出要及時(shí)。這是仲裁業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)在要求。但“收支兩條線”強(qiáng)調(diào)的是“收”與“支”脫鉤，且收入通過(guò)銀行上繳國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門根據(jù)自定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核撥，復(fù)雜的手續(xù)和核撥的滯后與拖延，降低了仲裁服務(wù)質(zhì)量和效率。其三，仲裁作為一種專業(yè)性服務(wù)，其發(fā)展的好壞取決于人才的素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，從各國(guó)仲裁發(fā)展看，仲裁收入主要用于仲裁員報(bào)酬，這不但是出于對(duì)仲裁員勞動(dòng)的尊重和回報(bào)，也有利于吸引國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀人才從事仲裁工作。而“收支兩條線”核定的支出標(biāo)準(zhǔn)偏低，且撥付不及時(shí)，挫傷了仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)工作人員的積極性，導(dǎo)致人才流失、業(yè)務(wù)萎縮。其四，這種“統(tǒng)收統(tǒng)支”方式，扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的配置，獎(jiǎng)懶罰勤、獎(jiǎng)劣罰優(yōu)，造成仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政的過(guò)度依賴，不思進(jìn)取，得過(guò)且過(guò)，既影響仲裁發(fā)展，也加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。其五，為國(guó)外一些人質(zhì)疑中國(guó)仲裁民間性、獨(dú)立性提供了把柄，不僅毀損我國(guó)幾代仲裁人通過(guò)艱辛努力贏得的中國(guó)商事仲裁的國(guó)際信譽(yù)，致使案源大量流失，而且，給我國(guó)仲裁裁決在國(guó)外法院的承認(rèn)執(zhí)行留下嚴(yán)重隱患。
４．阻礙了仲裁體制改革的順利進(jìn)行。《仲裁法》確立的新的仲裁制度是對(duì)舊的行政仲裁體制的根本變革，其核心內(nèi)容是促使仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保障仲裁的獨(dú)立和公正。按照“無(wú)財(cái)產(chǎn)、無(wú)人格”的法律理論，財(cái)產(chǎn)管理權(quán)是仲裁機(jī)構(gòu)“獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系”的物質(zhì)基礎(chǔ)，“收支兩條線”剝奪了仲裁機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)管理自主權(quán)，使其成為行政機(jī)關(guān)的附屬，行政權(quán)與仲裁權(quán)交織，權(quán)力和利益結(jié)合，不僅使《仲裁法》著力破除的舊制度下長(zhǎng)官意志、行政干預(yù)、地方保護(hù)主義等弊端沿襲下來(lái)，并且出現(xiàn)了許多權(quán)力尋租的新的腐敗現(xiàn)象。仲裁的價(jià)值和權(quán)威取決于仲裁員的素質(zhì)和獨(dú)立裁判。對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)采取行政化的收入與分配模式，也造成管理人員對(duì)仲裁員的加強(qiáng)控制，從而根本上喪失仲裁的信用、信譽(yù)和權(quán)威。如果仲裁機(jī)構(gòu)與法院和行政機(jī)關(guān)處理糾紛的性質(zhì)、職能上沒(méi)有區(qū)別，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)行政性的糾紛解決機(jī)制純屬多余，勢(shì)必導(dǎo)致整體上的資源浪費(fèi)和政府行政成本過(guò)高。十四年前，為了短期內(nèi)突破仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，改變仲裁機(jī)構(gòu)掛靠行政機(jī)關(guān)的格局，《仲裁法》規(guī)定未重新組建的原仲裁機(jī)構(gòu)，自《仲裁法》施行屆滿一年時(shí)終止，因而撤銷了３０００多家仲裁機(jī)構(gòu)，２００００多名工作人員被重新安置。在付出如此巨大的社會(huì)成本，且《仲裁法》實(shí)施十多年后，相當(dāng)多的仲裁機(jī)構(gòu)仍未擺脫行政機(jī)關(guān)附屬地位，有的還重返行政序列，這真讓人感慨萬(wàn)千。
十三年前，４４號(hào)文件規(guī)定“仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步做到自收自支”，其目的是尊重仲裁發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，提高仲裁業(yè)整體水平。２０００年８月《中共中央組織部、國(guó)家人事部關(guān)于 加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》下稱《人事制度改革意見(jiàn)》規(guī)定，“按照‘脫鉤、分類、放權(quán)、搞活’的路子，改變用管理黨政機(jī)關(guān)工作人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法”，“擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實(shí)績(jī)、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制”。實(shí)際上，只要按照《仲裁法》規(guī)定，按照４４號(hào)文件和《人事制度改革意見(jiàn)》精神，不斷推進(jìn)仲裁體制改革，仲裁機(jī)構(gòu)完全有可能成為自我激勵(lì)和約束，充滿生機(jī)活力的、獨(dú)立的民間性仲裁服務(wù)機(jī)構(gòu)。但是，按照２９號(hào)文件的規(guī)定，對(duì)那些已實(shí)現(xiàn)自收自支的仲裁機(jī)構(gòu)，仍要進(jìn)行“收支兩條線”管理，令其“自收”而不“自支”，效益好的時(shí)候，收入全部上交（有些機(jī)構(gòu)每年向財(cái)政繳納為數(shù)不少的費(fèi)用），仲裁機(jī)構(gòu)無(wú)力為工作人員養(yǎng)老、 醫(yī)療、失業(yè)等福利保障支付相應(yīng)的費(fèi)用，一旦“收”不抵“支”，且財(cái)政又難以承擔(dān)，這些機(jī)構(gòu)很有可能被以“自支”為由推向社會(huì)，作為包袱一甩了之。這種前景，容易激起怨憤，影響穩(wěn)定，也使其他仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)“自收自支”望而生畏，放棄自力更生的努力，或者將“一套人馬，兩塊牌子”的做法長(zhǎng)期化，或者以仲裁費(fèi)是“代行政府職能強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”為由，爭(zhēng)先恐后搶在事業(yè)單位分類改革前，實(shí)現(xiàn)“參照公務(wù)員法管理”（下稱“參公管理”），以進(jìn)入行政性事業(yè)單位序列。只要調(diào)查一下近兩年開(kāi)始實(shí)行和正在辦理“參公管理”事宜的仲裁機(jī)構(gòu)數(shù)量，看看那些主張仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)行“參公管理”或?yàn)槠滢q解的各種講話、報(bào)告、紀(jì)要、文章，就不難理解“收支兩條線”對(duì)仲裁制度改革的消解作用有多大�！ �
三、以《意見(jiàn)》為指導(dǎo)，破除解決“收支兩條線”的思想障礙
關(guān)于仲裁收費(fèi)“收支兩條線”給仲裁造成的影響，無(wú)論是理論界、實(shí)務(wù)界還是財(cái)政部門并無(wú)基本分歧。但何時(shí)解決？如何解決？財(cái)政部及相關(guān)部門卻未予答復(fù)。筆者認(rèn)為，盡管解決仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題有一定難度，但解決的條件已經(jīng)具備，關(guān)鍵是財(cái)政部及相關(guān)部門能否以《意見(jiàn)》為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念，破除以下思想障礙：
１．認(rèn)為仲裁收費(fèi)“收支兩條線”系歷史造成，不可能短期解決。其實(shí)，歷史是人創(chuàng)造的。如果當(dāng)初在制定２９號(hào)文件時(shí)，能夠按照《仲裁法》規(guī)定和中國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾將民商事仲裁與行政仲裁區(qū)別開(kāi)（這在技術(shù)上不難處理），就不會(huì)產(chǎn)生隨之而來(lái)的嚴(yán)重后果。同樣，如果財(cái)政部門及相關(guān)部門從善如流，及時(shí)修改２９號(hào)文，這種后果不至于愈演愈烈，延續(xù)至今。解鈴還須系鈴人，關(guān)鍵是直面問(wèn)題的態(tài)度和知錯(cuò)必改的負(fù)責(zé)精神。
２．認(rèn)為相當(dāng)一部分仲裁機(jī)構(gòu)仍作為事業(yè)單位管理，事業(yè)單位體制改革前，“收支兩條線”問(wèn)題難以解決。其實(shí)，“作為事業(yè)單位管理”的仲裁機(jī)構(gòu)并不是鐵板一塊�，F(xiàn)有的仲裁機(jī)構(gòu)中就有因?qū)嵭小笆聵I(yè)單位企業(yè)化管理”或因定性為“公益組織”而不再實(shí)行“收支兩條線”的。有些自收自支仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)轉(zhuǎn)為“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，因財(cái)政部門未批而不成（財(cái)政部門批準(zhǔn)的前提是仲裁收費(fèi)“轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理”）。因此，真正的障礙不是“相當(dāng)一部分仲裁機(jī)構(gòu)仍作為事業(yè)單位管理”，而是２９號(hào)文件的錯(cuò)誤規(guī)定。相關(guān)部門對(duì)糾正該文件的錯(cuò)誤不是“不能”而是“不為”。當(dāng)然，已實(shí)行“參公管理”的仲裁機(jī)構(gòu)情況相對(duì)復(fù)雜，但是，鑒于《意見(jiàn)》已對(duì)事業(yè)單位改革提出明確思路：“按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管”，財(cái)政部應(yīng)按照《意見(jiàn)》的改革思路逐步放權(quán)，縮小 “收支兩條線”的管理范圍。
３．有觀點(diǎn)認(rèn)為為保證國(guó)有資產(chǎn)的“保值增值”，防止“私分”國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)的“流失”，政府需加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。這種說(shuō)法似是而非。首先，財(cái)政對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助是為了滿足社會(huì)對(duì)仲裁的需求，而不是作為投資追求國(guó)有資產(chǎn)的“保值增值”。
其次，何為“私分”？有觀點(diǎn)認(rèn)為未經(jīng)財(cái)政部門和相關(guān)部門批準(zhǔn)，分配、使用國(guó)有資產(chǎn)，就構(gòu)成“私分”。其隱含意思是：財(cái)政部門和相關(guān)主管部門擁有統(tǒng)管所轄仲裁機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的絕對(duì)權(quán)力，從這個(gè)意義上，“收支兩條線”與其說(shuō)是為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，倒不如說(shuō)是為了保障并強(qiáng)化財(cái)政部門和相關(guān)部門對(duì)這些國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)。其實(shí)，國(guó)有資產(chǎn)是人民創(chuàng)造，為人民所有，無(wú)論是政府部門、仲裁機(jī)構(gòu)、還是其他事業(yè)單位，都是受人民委托管理國(guó)有資產(chǎn)。人民委托誰(shuí)管理國(guó)有資產(chǎn)，不是看其地位和權(quán)力而是看其管理效果能否更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境，能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。
需要說(shuō)明的是，仲裁機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)雖是“國(guó)有”性質(zhì)，但有相當(dāng)部分是仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)工作人員辛勤勞動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的。以北京仲裁委員會(huì)（下稱北仲）為例，北仲自１９９５年９月２８日成立，在北京市政府的支持下，在廣大仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)工作人員的努力下，業(yè)務(wù)發(fā)展蒸蒸日上，１９９９年實(shí)現(xiàn)自收自支，２００２年實(shí)行“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，截至今年９月底，已向國(guó)家納稅６６００多萬(wàn)（是北仲組建之初政府財(cái)政撥款的１５倍多），并用自有資金購(gòu)置了近７０００平方米辦公用房。由于仲裁機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)是仲裁事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，且與大家的利益密切相關(guān)，因此，沒(méi)人愿意將財(cái)產(chǎn)“分光”，而使機(jī)構(gòu)后繼無(wú)力。因此無(wú)論從促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，還是從提高國(guó)有資產(chǎn)效益，最有效的辦法是讓管理者把國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)作自己的資產(chǎn)那樣精細(xì)管理。而這樣做的前提是管理者必須擁有資產(chǎn)管理自主權(quán)。值得注意的是，仲裁收費(fèi)中有一部分用于仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)工作人員的服務(wù)報(bào)酬，屬于仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)工作人員的合法權(quán)益，應(yīng)依法予以保護(hù)。
為防止出現(xiàn)“內(nèi)部人”控制，少數(shù)人侵犯大多數(shù)人利益現(xiàn)象，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力制衡機(jī)制，強(qiáng)化仲裁委員會(huì)的決策、監(jiān)督職能，提高資產(chǎn)管理使用的透明度、公開(kāi)性、民主性，鼓勵(lì)仲裁員、工作人員參與管理和監(jiān)督。其實(shí)，造成國(guó)有資產(chǎn)“私分”、“流失”的原因，多是權(quán)力缺乏有效監(jiān)督和制約所致。在“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位”，政府部門存在權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，出現(xiàn)回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制傾向的情況下，要警惕那些以“防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)監(jiān)督”為名，行權(quán)力擴(kuò)張、設(shè)租、尋租之實(shí)，使公共權(quán)力“部門利益化”、“部門利益私有化”的傾向。因?yàn)榇朔N現(xiàn)象不僅已經(jīng)造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失，更重要的是損害了黨和政府公信力，直接影響社會(huì)穩(wěn)定。
其三，政府要加強(qiáng)監(jiān)督，但監(jiān)督目的是“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境”促進(jìn)仲裁事業(yè)健康發(fā)展；監(jiān)督的重點(diǎn)是政府部門對(duì)仲裁的行政干預(yù)，而不是以“審批”、“核準(zhǔn)”等方式直接插手機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理；監(jiān)督方式應(yīng)該法制化、民主化、規(guī)范化。政府部門監(jiān)督應(yīng)有法律依據(jù)，并在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得自設(shè)權(quán)力、濫用權(quán)力、擴(kuò)張權(quán)力；監(jiān)督程序要公開(kāi)、透明，政府部門在制定涉及公民、法人和其他組織利益的規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)，要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，集中民智、保障民利，避免行政的隨意和專斷。監(jiān)督者也要接受監(jiān)督，權(quán)責(zé)相等，對(duì)濫用權(quán)力或監(jiān)督不力的，群眾有權(quán)質(zhì)疑、問(wèn)責(zé)，并要求責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任。
四、關(guān)于解決仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題的建議
解決仲裁收費(fèi)“收支兩條線”問(wèn)題，應(yīng)本著如下原則，一是要促使仲裁機(jī)構(gòu)盡快與行政機(jī)關(guān)脫鉤，淡化其行政色彩，使其成為真正獨(dú)立、民間性的仲裁機(jī)構(gòu)；二是，要有利于建立并健全仲裁機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)和自我約束、激勵(lì)的機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用；三是，有利于厘清權(quán)利與權(quán)力界限，“以人為本”，“以民為重”，打破部門利益獨(dú)大的封建格局，弱化那些包攬社會(huì)事務(wù)的管理功能，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力和制約權(quán)力的功能，降低權(quán)力尋租的幾率。具體建議是：
１．由財(cái)政部牽頭與相關(guān)部門共同修改２９號(hào)文件糾正其違反《仲裁法》，影響仲裁發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。
２．仲裁機(jī)構(gòu)已實(shí)現(xiàn)自收自支的，改變對(duì)其“收支兩條線”管理方式；已經(jīng)實(shí)行“事業(yè)單位企業(yè)化管理”的，應(yīng)借鑒一些國(guó)家、 地區(qū)對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)免稅優(yōu)惠待遇的做法，對(duì)仲裁收費(fèi)予以減稅或免稅。
３．按照《辦法》修改仲裁收費(fèi)辦法，擴(kuò)大仲裁機(jī)構(gòu)制定仲裁收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)。
４．明年全國(guó)人大組織《仲裁法》執(zhí)法檢查時(shí)，將“收支兩條線”問(wèn)題作為檢查重點(diǎn)，要查清該問(wèn)題沒(méi)有解決的真實(shí)原因，對(duì)知錯(cuò)不改，拖延不辦的責(zé)任部門、責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
（作者為北京仲裁委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）
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