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商事仲裁收費“收支兩條線”不合國際慣例
2008-10-23 |
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仲裁的價值和權威取決于仲裁員的素質和獨立裁判。對仲裁機構采取行政化的收入與分配模式，也造成管理人員對仲裁員的加強控制，從而根本上喪失仲裁的信用、信譽和權威。如果仲裁機構與法院和行政機關處理糾紛的性質、職能上沒有區別，單獨設立一個行政性的糾紛解決機制純屬多余，勢必導致整體上的資源浪費和政府行政成本過高。
■王紅松
今年是改革開放三十年，中共中央十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》），勾勒出中國行政改革的藍圖，其核心內容是“深化行政管理體制改革”、“加快政府職能轉變”、確立共產黨領導下的現代公共政府�！凹涌焱七M政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，“從制度上”發揮市場在資源配置中的基礎性作用，“有效提供公共產品”，構建新型的政府管理體制。這是中國社會三十年改革進程中的一次重大突破，具有政治改革的意義。全黨上下應該認真貫徹落實《意見》精神，為“進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題”貢獻自己的力量。筆者從行政體制改革角度，分析仲裁收費“收支兩條線”管理的成因、危害，提出解決的建議。
一、仲裁收費“收支兩條線”問題的由來
仲裁收費“收支兩條線”是指將仲裁收費作為政府的行政事業性收費，對其收入與支出由財政部門實行專項管理的方式，收入上交國庫或財政專戶，支出由財政根據需要審核批準，對收入、支出分別核定。２０世紀９０年代以前，“收支兩條線”作為財政資金管理模式已經存在。１９９０年９月，為制止行政部門的“三亂”（亂收費、亂罰款、亂攤派），中央發布《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，提出“收支兩條線”概念。１９９６年國務院發布《關于加強預算外資金管理的決定》，明確“收支兩條線”管理范圍是“國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金”。２００１年年底，國務院辦公廳轉發《財政部關于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》（國辦發２００１ ２３號，下稱２３號文件），要求“清理整頓現行收費”，將“部分不體現政府行為的行政事業性收費轉為經營服務性收費并依法征稅”。２００３年５月《財政部國家發展改革委監察部審計署關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜２００３２９號，下稱２９號文）規定，將仲裁收費定性為“代行政府職能強制實施具有壟斷性質”收費，“收支兩條線”范圍擴大到“不體現政府行為”的“彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入”。在此期間，“收支兩條線”的管理方式，也從“收支掛鉤”與“收支脫鉤”兩種方式并存，到“收支脫鉤”一種方式，并逐漸形成“單位開票，銀行代收，財政統管”的管理模式。
我國仲裁機構除中國國際經濟貿易仲裁委員會（下稱貿仲）、中國海事仲裁委員會外，均系依照《中華人民共和國仲裁法》（下稱《仲裁法》）重新組建。根據《國務院辦公廳關于印發〈重新組建仲裁機構方案〉、〈仲裁委員會登記暫行辦法〉、〈仲裁委員會仲裁收費辦法〉的通知》（國辦發１９９５４４號，下稱４４號文件），“仲裁委員會設立初期，其所在地的市人民政府應當參照有關事業單位的規定，解決仲裁委員會的人員編制、經費、用房等。仲裁委員會應當逐步做到自收自支�！�。因此，仲裁機構組建時，大多數仲裁機構被定為“全額撥款”或“差額撥款”的事業單位，實行“收支兩條線”管理。但在２９號文件頒布前，各地方財政部門對仲裁機構的管理相對寬松，不僅實行“收支掛鉤”，“以收定支”，仲裁的收入、 支出由仲裁機構根據財政部門核定的計劃執行，而且，２３號文件頒布后，一些經濟自立的仲裁機構經過財政部門批準實行了“事業單位企業化管理”，不再執行“收支兩條線”制度。２９號文件頒布后，情況發生了變化。一是，２９號文件規定仲裁收費是“代行政府職能強制實施具有壟斷性質”，“不得作為經營服務性收費管理”，使仲裁機構失去了轉制為“事業單位企業化管理”的機會。二是，仲裁收費“單位開票，銀行代收，財政統管”的管理方式，干擾了仲裁業務的正常進行。三是，前貿仲副主任王生長因違反２９號文件規定，給工作人員發放津貼、獎金，以“私分國有資產”獲罪，引起國內外仲裁界、法律界對仲裁收費“收支兩條線”問題的高度關注，對其質疑、批評從未中斷，仲裁機構收費“收支兩條線”管理方式與仲裁獨立之間的矛盾凸現出來。
２００７年３月，部分政協委員在全國政協會上提交《關于糾正將仲裁收費作為“行政事業性”收費錯誤》的提案，建議國務院“責令財政部、國家發展改革委、監察部、審計署四部門立即糾正將仲裁收費作為“行政事業性收費”、進行“收支兩條線”預算管理的錯誤，嚴格執行仲裁法和政府入世承諾，對仲裁收費適用《中介服務收費管理辦法》，挽救面臨嚴重威脅的中國仲裁事業”。財政部回函表示：“委員們反映的問題”已經引起財政部及相關部門的“高度重視”，“相當一部分仲裁機構仍作為事業單位管理，不僅影響了仲裁機構獨立開展仲裁工作，而且不利于與國際慣例接軌”，并承諾“將積極配合有關部門，在深入調查研究基礎上按照國際慣例和我國入世談判的承諾對現行仲裁機構的設置及財務管理體制等問題進行認真的研究，充分考慮委員們的建議和意見”。由于該問題未予解決，人大代表梁慧星教授在２００８年３月全國人大會議上提交了《關于開展＜仲裁法＞執法檢查糾正商事仲裁行政化錯誤傾向的建議》，再次要求解決仲裁收費“收支兩條線”問題，建議“由法律委員會成立有相關部門、仲裁機構、相關商會和仲裁法專家參加的仲裁法執法檢查組，對全國仲裁法執行情況進行檢查”。全國人大常委會辦公廳回函答復：“建議中反映的當前我國商事仲裁中的一些突出問題，我們將在相關工作中認真研究”，“在制定２００９年的監督工作計劃時積極考慮您的建議”。至此，仲裁收費“收支兩條線”問題已遠遠超出仲裁機構內部管理范疇，成為一個引起社會關注、涉及仲裁行業興衰和仲裁體制改革成敗的重大而緊迫的問題，解決得越早，損失越小。
二、仲裁收費“收支兩條線”問題的危害
解決仲裁收費“收支兩條線”問題，首先要對該問題給仲裁事業造成的危害有清醒認識。這些危害主要是：
１．違反了下位法必須服從上位法這項法制統一的憲法原則。按照法制統一原則，下位法不得與上位法相抵觸，下位法與上位法抵觸，則抵觸部分無效。２９號文件屬于國務院部門的規范性文件，其法律效力低于仲裁法。仲裁法第十四條規定“仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系”，明確了仲裁及仲裁機構的非行政性。２９號文件卻將仲裁定性為“代行政府職能強制實施具有壟斷性質”的行政仲裁，不僅將《仲裁法》確立的當事人自愿協商的民商事仲裁與政府直接管理的勞動、人事等行政性仲裁混為一談，而且，直接與仲裁法規定相抵觸。２９號文頒布后，因其違反仲裁法并在實踐中造成的惡果而廣為詬病。然而，時至今日問題依舊。這反映出政府部門對法律的漠視，以及實際運行中部門文件效力大于法律的尷尬現狀，嚴重損壞了《仲裁法》權威，破壞了法制的統一。
２．違反中國加入世貿組織的承諾，影響我國改革開放形象。我國在２００１年１０月１日的入世談判中，承諾“仲裁、檢驗、鑒定、公證等中介服務的收費，將按照國家計委等六部門１９９９年頒布的《中介服務收費管理辦法》進行”。按照《中介服務收費管理辦法》（下稱《辦法》）第三條，“中介機構”是“依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公證性、代理性、信息技術服務性等中介服務的機構�！痹摋l第二款第（一）項“公證性中介機構”將其解釋為“提供仲裁、檢驗、鑒定、認證、公證服務等機構”。這說明，在入世談判階段，中方代表充分注意到國內已經存在的民商事仲裁和行政仲裁這兩種性質不同的仲裁。聯系談判目的和內容，只要有正常判斷力，都不難理解。《仲裁法》實施以來，中國立法機關及國務院有關部門領導在對外宣傳中，一直將中國仲裁機構的民間性、獨立性，作為中國仲裁制度改革的重要成果�！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）也將仲裁列入“商務服務業”范疇。２９號文件將仲裁定性為“代行政府職能強制實施具有壟斷性質”的仲裁，進行“收支兩條線”管理，暴露出政府部門各行其是，政令不通之弊端，造成中國政府不守承諾的印象，損害了中國政府的國際形象。
有人以《辦法》第二條第二款“根據法律、法規規定代行政府職能強制實施具有壟斷性質的仲裁、認證、檢驗、鑒定收費，不適用本辦法”的規定，證明對仲裁收費進行“收支兩條線”管理正確。這實質是偷換概念，主張者很清楚《辦法》第二條規定的仲裁與第三條規定的仲裁是在性質和管理方式上截然不同的兩類仲裁，有意回避了一個實質性問題，就是其如何根據仲裁法“仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系”的規定和《綱要》對仲裁“商務服務業”的歸類，推斷出仲裁具有“代行政府職能強制實施具有壟斷性質”的。
３．“收支兩條線”窒息了仲裁機構活力，制約了仲裁事業發展。首先，仲裁收入受經濟形勢、仲裁機構信譽、案件數量、類型、仲裁員及機構工作人員服務質量等多種因素影響，“計劃”趕不上“變化”，將其納入預算管理，勢必影響仲裁業務的正常進行。其次，仲裁收入主要用于仲裁員報酬和辦案開支這是各國商事仲裁的普遍實踐；仲裁“收”與“支”密切聯系，不僅“多收”要“多支”，而且支出要及時。這是仲裁業務活動的內在要求。但“收支兩條線”強調的是“收”與“支”脫鉤，且收入通過銀行上繳國庫，財政部門根據自定標準進行核撥，復雜的手續和核撥的滯后與拖延，降低了仲裁服務質量和效率。其三，仲裁作為一種專業性服務，其發展的好壞取決于人才的素質和服務質量，從各國仲裁發展看，仲裁收入主要用于仲裁員報酬，這不但是出于對仲裁員勞動的尊重和回報，也有利于吸引國內外優秀人才從事仲裁工作。而“收支兩條線”核定的支出標準偏低，且撥付不及時，挫傷了仲裁員、仲裁機構工作人員的積極性，導致人才流失、業務萎縮。其四，這種“統收統支”方式，扭曲了市場對資源的配置，獎懶罰勤、獎劣罰優，造成仲裁機構對財政的過度依賴，不思進取，得過且過，既影響仲裁發展，也加重財政負擔。其五，為國外一些人質疑中國仲裁民間性、獨立性提供了把柄，不僅毀損我國幾代仲裁人通過艱辛努力贏得的中國商事仲裁的國際信譽，致使案源大量流失，而且，給我國仲裁裁決在國外法院的承認執行留下嚴重隱患。
４．阻礙了仲裁體制改革的順利進行�！吨俨梅ā反_立的新的仲裁制度是對舊的行政仲裁體制的根本變革，其核心內容是促使仲裁機構與行政機關脫鉤，保證機構的獨立性，保障仲裁的獨立和公正。按照“無財產、無人格”的法律理論，財產管理權是仲裁機構“獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系”的物質基礎，“收支兩條線”剝奪了仲裁機構財產管理自主權，使其成為行政機關的附屬，行政權與仲裁權交織，權力和利益結合，不僅使《仲裁法》著力破除的舊制度下長官意志、行政干預、地方保護主義等弊端沿襲下來，并且出現了許多權力尋租的新的腐敗現象。仲裁的價值和權威取決于仲裁員的素質和獨立裁判。對仲裁機構采取行政化的收入與分配模式，也造成管理人員對仲裁員的加強控制，從而根本上喪失仲裁的信用、信譽和權威。如果仲裁機構與法院和行政機關處理糾紛的性質、職能上沒有區別，單獨設立一個行政性的糾紛解決機制純屬多余，勢必導致整體上的資源浪費和政府行政成本過高。十四年前，為了短期內突破仲裁機構與行政機關的聯系，改變仲裁機構掛靠行政機關的格局，《仲裁法》規定未重新組建的原仲裁機構，自《仲裁法》施行屆滿一年時終止，因而撤銷了３０００多家仲裁機構，２００００多名工作人員被重新安置。在付出如此巨大的社會成本，且《仲裁法》實施十多年后，相當多的仲裁機構仍未擺脫行政機關附屬地位，有的還重返行政序列，這真讓人感慨萬千。
十三年前，４４號文件規定“仲裁委員會應當逐步做到自收自支”，其目的是尊重仲裁發展規律，發揮市場資源配置作用，提高仲裁業整體水平。２０００年８月《中共中央組織部、國家人事部關于 加快推進事業單位人事制度改革的意見》下稱《人事制度改革意見》規定，“按照‘脫鉤、分類、放權、搞活’的路子，改變用管理黨政機關工作人員的辦法管理事業單位人員的做法”，“擴大事業單位內部分配自主權，逐步建立重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機制”。實際上，只要按照《仲裁法》規定，按照４４號文件和《人事制度改革意見》精神，不斷推進仲裁體制改革，仲裁機構完全有可能成為自我激勵和約束，充滿生機活力的、獨立的民間性仲裁服務機構。但是，按照２９號文件的規定，對那些已實現自收自支的仲裁機構，仍要進行“收支兩條線”管理，令其“自收”而不“自支”，效益好的時候，收入全部上交（有些機構每年向財政繳納為數不少的費用），仲裁機構無力為工作人員養老、 醫療、失業等福利保障支付相應的費用，一旦“收”不抵“支”，且財政又難以承擔，這些機構很有可能被以“自支”為由推向社會，作為包袱一甩了之。這種前景，容易激起怨憤，影響穩定，也使其他仲裁機構對“自收自支”望而生畏，放棄自力更生的努力，或者將“一套人馬，兩塊牌子”的做法長期化，或者以仲裁費是“代行政府職能強制實施具有壟斷性質”為由，爭先恐后搶在事業單位分類改革前，實現“參照公務員法管理”（下稱“參公管理”），以進入行政性事業單位序列。只要調查一下近兩年開始實行和正在辦理“參公管理”事宜的仲裁機構數量，看看那些主張仲裁機構實行“參公管理”或為其辯解的各種講話、報告、紀要、文章，就不難理解“收支兩條線”對仲裁制度改革的消解作用有多大。
三、以《意見》為指導，破除解決“收支兩條線”的思想障礙
關于仲裁收費“收支兩條線”給仲裁造成的影響，無論是理論界、實務界還是財政部門并無基本分歧。但何時解決？如何解決？財政部及相關部門卻未予答復。筆者認為，盡管解決仲裁收費“收支兩條線”問題有一定難度，但解決的條件已經具備，關鍵是財政部及相關部門能否以《意見》為指導，轉變觀念，破除以下思想障礙：
１．認為仲裁收費“收支兩條線”系歷史造成，不可能短期解決。其實，歷史是人創造的。如果當初在制定２９號文件時，能夠按照《仲裁法》規定和中國加入世貿組織的承諾將民商事仲裁與行政仲裁區別開（這在技術上不難處理），就不會產生隨之而來的嚴重后果。同樣，如果財政部門及相關部門從善如流，及時修改２９號文，這種后果不至于愈演愈烈，延續至今。解鈴還須系鈴人，關鍵是直面問題的態度和知錯必改的負責精神。
２．認為相當一部分仲裁機構仍作為事業單位管理，事業單位體制改革前，“收支兩條線”問題難以解決。其實，“作為事業單位管理”的仲裁機構并不是鐵板一塊。現有的仲裁機構中就有因實行“事業單位企業化管理”或因定性為“公益組織”而不再實行“收支兩條線”的。有些自收自支仲裁機構申請轉為“事業單位企業化管理”，因財政部門未批而不成（財政部門批準的前提是仲裁收費“轉為經營服務性收費管理”）。因此，真正的障礙不是“相當一部分仲裁機構仍作為事業單位管理”，而是２９號文件的錯誤規定。相關部門對糾正該文件的錯誤不是“不能”而是“不為”。當然，已實行“參公管理”的仲裁機構情況相對復雜，但是，鑒于《意見》已對事業單位改革提出明確思路：“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管”，財政部應按照《意見》的改革思路逐步放權，縮小 “收支兩條線”的管理范圍。
３．有觀點認為為保證國有資產的“保值增值”，防止“私分”國有資產和國有資產的“流失”，政府需加強監督，嚴格實行“收支兩條線”管理。這種說法似是而非。首先，財政對仲裁機構的財政資助是為了滿足社會對仲裁的需求，而不是作為投資追求國有資產的“保值增值”。
其次，何為“私分”？有觀點認為未經財政部門和相關部門批準，分配、使用國有資產，就構成“私分”。其隱含意思是：財政部門和相關主管部門擁有統管所轄仲裁機構、事業單位國有資產的絕對權力，從這個意義上，“收支兩條線”與其說是為防止國有資產流失，倒不如說是為了保障并強化財政部門和相關部門對這些國有資產的管理權。其實，國有資產是人民創造，為人民所有，無論是政府部門、仲裁機構、還是其他事業單位，都是受人民委托管理國有資產。人民委托誰管理國有資產，不是看其地位和權力而是看其管理效果能否更好地改善民生和改善生態環境，能否實現社會公平正義。
需要說明的是，仲裁機構財產雖是“國有”性質，但有相當部分是仲裁員、仲裁機構工作人員辛勤勞動創造出來的。以北京仲裁委員會（下稱北仲）為例，北仲自１９９５年９月２８日成立，在北京市政府的支持下，在廣大仲裁員、仲裁機構工作人員的努力下，業務發展蒸蒸日上，１９９９年實現自收自支，２００２年實行“事業單位企業化管理”，截至今年９月底，已向國家納稅６６００多萬（是北仲組建之初政府財政撥款的１５倍多），并用自有資金購置了近７０００平方米辦公用房。由于仲裁機構財產是仲裁事業發展的基礎，且與大家的利益密切相關，因此，沒人愿意將財產“分光”，而使機構后繼無力。因此無論從促進事業發展，還是從提高國有資產效益，最有效的辦法是讓管理者把國有資產當作自己的資產那樣精細管理。而這樣做的前提是管理者必須擁有資產管理自主權。值得注意的是，仲裁收費中有一部分用于仲裁員、仲裁機構工作人員的服務報酬，屬于仲裁員、仲裁機構工作人員的合法權益，應依法予以保護。
為防止出現“內部人”控制，少數人侵犯大多數人利益現象，仲裁機構應建立并完善法人治理結構、權力制衡機制，強化仲裁委員會的決策、監督職能，提高資產管理使用的透明度、公開性、民主性，鼓勵仲裁員、工作人員參與管理和監督。其實，造成國有資產“私分”、“流失”的原因，多是權力缺乏有效監督和制約所致。在“政府職能轉變還不到位”，政府部門存在權力擴張沖動，出現回歸計劃經濟體制傾向的情況下，要警惕那些以“防止國有資產流失、加強監督”為名，行權力擴張、設租、尋租之實，使公共權力“部門利益化”、“部門利益私有化”的傾向。因為此種現象不僅已經造成國有資產大量流失，更重要的是損害了黨和政府公信力，直接影響社會穩定。
其三，政府要加強監督，但監督目的是“創造良好發展環境”促進仲裁事業健康發展；監督的重點是政府部門對仲裁的行政干預，而不是以“審批”、“核準”等方式直接插手機構的內部管理；監督方式應該法制化、民主化、規范化。政府部門監督應有法律依據，并在法律授權范圍內行使權力，不得自設權力、濫用權力、擴張權力；監督程序要公開、透明，政府部門在制定涉及公民、法人和其他組織利益的規章、規范性文件時，要廣泛聽取意見，集中民智、保障民利，避免行政的隨意和專斷。監督者也要接受監督，權責相等，對濫用權力或監督不力的，群眾有權質疑、問責，并要求責任人承擔責任。
四、關于解決仲裁收費“收支兩條線”問題的建議
解決仲裁收費“收支兩條線”問題，應本著如下原則，一是要促使仲裁機構盡快與行政機關脫鉤，淡化其行政色彩，使其成為真正獨立、民間性的仲裁機構；二是，要有利于建立并健全仲裁機構法人治理結構和自我約束、激勵的機制，發揮市場配置資源作用；三是，有利于厘清權利與權力界限，“以人為本”，“以民為重”，打破部門利益獨大的封建格局，弱化那些包攬社會事務的管理功能，加強監督權力和制約權力的功能，降低權力尋租的幾率。具體建議是：
１．由財政部牽頭與相關部門共同修改２９號文件糾正其違反《仲裁法》，影響仲裁發展的相關規定。
２．仲裁機構已實現自收自支的，改變對其“收支兩條線”管理方式；已經實行“事業單位企業化管理”的，應借鑒一些國家、 地區對仲裁機構給予相應免稅優惠待遇的做法，對仲裁收費予以減稅或免稅。
３．按照《辦法》修改仲裁收費辦法，擴大仲裁機構制定仲裁收費標準的自主權。
４．明年全國人大組織《仲裁法》執法檢查時，將“收支兩條線”問題作為檢查重點，要查清該問題沒有解決的真實原因，對知錯不改，拖延不辦的責任部門、責任人進行問責。
（作者為北京仲裁委員會秘書長）
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