來源：中國人大網 作者：蔡人俊 發布時間：2007-10-31
企業破產是市場經濟條件下的一種客觀經濟現象，它是指企業在市場競爭中，由于各種原因不能清償到期債務，通過重整、和解或者清算等法律程序，使得債權債務關系依據重整計劃或者和解協議得以調整，或者通過變賣債務人財產，使得債權人公平受償。破產法律制度是規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序的一項重要法律制度，也是中國特色社會主義法律體系的一項重要組成內容。為實現十屆全國人大常委會提出的在本屆人大期間基本形成中國特色社會主義法律體系的宏偉目標，十屆全國人大常委會第二十三次會議于2006年8月27日審議通過了中華人民共和國企業破產法。該法將于2007年6月1日起施行，1986年通過的企業破產法（試行）同時廢止。與企業破產法（試行）相比較，這部新的法律設立了重整制度、管理人制度，進一步完善了破產程序中有關實體權利的規定。同時，企業破產法對金融機構破產、破產企業職工權益的保護等許多方面作了新的規定。
一、設立重整程序
重整程序與破產清算程序、和解程序并稱為現代破產制度的三大基本程序。與企業破產法（試行）相比較，新的企業破產法修改的一項重要內容就是引入重整程序，并對重整程序的有關內容做了具體規定。
（一）重整申請和重整期間
依據企業破產法的規定，債務人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，或者有明顯喪失清償能力可能的，債務人或者債權人可以直接向人民法院申請對債務人進行重整；債權人申請對債務人進行破產清算的，在人民法院受理破產申請后、宣告債務人破產前，債務人或者出資額占債務人注冊資本十分之一以上的出資人，也可以向人民法院申請重整。由上述規定可以看出，申請對債務人進行重整的條件比申請破產清算的條件要寬，債務人有破產原因或者有可能出現破產原因，都可以申請重整。適當放寬申請重整的條件，有利于提高重整成功的可能性，鼓勵債務人在企業陷入困境時盡早尋求重整保護，通過法定程序與債權人展開談判，引入戰略投資者，從而使企業擺脫困境，恢復生機。同時，允許占債務人注冊資本一定比例的出資人也可以申請重整，有助于增強債務人進行重整的主動性和積極性，提高重整成功的可能性。
重整期間又稱重整保護期，企業破產法設立這段期間的目的在于使得管理人或者債務人能夠在這段法定的保護期內提出重整計劃草案，供債權人分組表決通過、人民法院認可。重整期間為債務人提供了充分的保護。依據企業破產法第八章的規定，在重整期間，不僅債權人不能向債務人主張個別清償，即使是對債務人的特定財產享有的擔保權也暫停行使；債務人合法占有的他人財產，該財產的權利人要求取回的，應當符合約定的條件；債務人的出資人不得請求投資收益分配；債務人的董事、監事、高級管理人員未經人民法院同意不得向第三人轉讓其持有的債務人的股權。上述規定，為管理人或者債務人順利提出重整計劃，促使債務人重整成功提供了良好的外部環境。
（二）重整計劃的提出和批準
為了增加重整成功的可能性，企業破產法第八章規定，在重整期間，經債務人申請，人民法院批準，債務人可以在管理人的監督下自行管理財產和營業事務。債務人自行管理財產和營業事務的，由債務人制作重整計劃草案；管理人負責管理財產和營業事務的，由管理人制作重整計劃草案。重整計劃草案的內容應當包括債務人的經營方案，債權分類，債權調整方案、受償方案以及重整計劃的執行期限和監督期限等。人民法院在收到重整計劃草案后，應當召開債權人會議，各類債權人按照企業破產法第八十二條規定的債權分類，分組對重整計劃草案進行表決。出席會議的同一表決組的債權人過半數同意重整計劃草案，并且其所代表的債權額占該組債權總額的三分之二以上，即為該組通過重整計劃草案。所有表決組均通過重整計劃草案時，重整計劃即為通過。為了提高重整成功的可能性，企業破產法針對部分表決組未通過重整計劃草案的情形規定了強制批準程序。如果部分表決組未通過重整計劃草案，但是，重整計劃符合一定條件的，人民法院可以強制批準。這些條件包括有財產擔保的債權就擔保物將獲得全額清償，其因延期清償所受的損失將得到公平補償，并且其擔保權未受到實質性損害；債務人所欠職工的工資等債權、所欠的稅款將獲得全額清償；普通債權所獲得的清償比例，不低于其在重整計劃草案被提請批準時依照破產清算程序所能獲得的清償比例等等。為了保護債務人和出資人的合法權益，企業破產法還規定，重整計劃草案涉及出資人權益調整事項的，應當設出資人組，對重整計劃草案進行表決。出資人組未通過重整計劃草案的，人民法院在強制批準重整計劃草案時應當確保該草案對出資人權益的調整公平、公正。
二、設立管理人制度
管理人制度是國外破產法中普遍規定的一項重要制度。我國1986年通過的企業破產法（試行）規定了清算組制度，清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。清算組負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配，對人民法院負責并報告工作。清算組在一定程度上擔當管理人的職能。但是，企業破產法（試行）有關清算組制度的規定過于原則、簡單。新的企業破產法將清算組制度修改完善為管理人制度，并設專章予以規定。這一方面是與國外通行的破產法律制度相銜接；另一方面，企業破產法通過對管理人的任職資格、指定辦法，管理人的職責以及義務等問題作出具體細致的規定，有利于增強法律的可操作性，從而提高破產程序的效率，更好地保護債權人和債務人的合法權益。
（一）管理人的指定及其報酬的確定
從一些國家和地區破產制度立法的經驗來看，指定管理人和確定管理人報酬的立法模式大致有兩種：一種是法院主導，即由法院來指定管理人和確定管理人的報酬，采用這種模式的國家和地區有日本、瑞典以及我國臺灣地區等；另一種是債權人會議主導，即允許債權人會議選任（或者在法院已經指定的情況下另行選任）管理人和確定管理人的報酬，采用這種模式的國家主要有美國和德國等。我國企業破產法在指定管理人和確定管理人的報酬這一問題上采取了法院主導的模式。但是，為了保障管理人依法、公正執行職務，企業破產法同時賦予債權人會議和債權人委員會監督管理人的職權。依據企業破產法第三章的有關規定，管理人由人民法院指定，依法履行職務，向人民法院報告工作并接受債權人會議和債權人委員會的監督。債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。上述規定一方面維護了人民法院指定管理人和確定管理人報酬的權威性；另一方面，考慮到管理人的指定及其費用的確定事關債權人的切身利益，賦予債權人會議和債權人委員會監督職能也是必要的。同時，為了保障人民法院指定管理人和確定管理人報酬的公正性，法律賦予最高人民法院規定指定管理人和確定管理人報酬的辦法，最高人民法院可以通過指定具體辦法來確保人民法院指定管理人和確定管理人報酬的公正性。
（二）管理人的任職資格
管理人必須具備一定的專業素質或者特定的執業資格，才能應對破產程序的復雜性。企業破產法第二十四條規定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。從上述規定來看，能夠擔任管理人的主體有三類：一是有關部門、機構的人員組成的清算組；二是依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構；三是具備相關專業知識并取得執業資格的人員。規定第一類主體主要是考慮企業破產法新設的管理人制度與企業破產法（試行）中清算組制度的銜接，有利于國有企業破產問題的處理。規定管理人既可以由律師事務所的等社會中介機構擔任也可以由個人擔任，是考慮到破產案件的多樣性。針對復雜的破產案件，由社會中介機構擔任管理人較之于個人更容易處理。而相對于一些簡單的案件，則完全可以由個人擔任管理人。
（三）管理人的職責與義務
管理人在破產程序中承擔重要的職責，它負責債務人財產的管理和處分，決定債務人的內部管理事務，代表債務人參加訴訟或者其他法律程序。除重整程序中債務人自行管理財產和營業事務的情形外，管理人實際上就成了破產企業的意志機關，決定債務人的一切事務。同時，企業破產法規定了管理人勤勉盡責，忠實執行職務的義務。管理人未盡到勤勉盡責，忠實執行職務的，人民法院可以依法處以罰款；給債權人、債務人或者第三人造成損失的，依法承擔賠償責任。
三、完善有關實體權利的規定
破產程序中的實體權利包括撤銷權、取回權、抵銷權等。與企業破產法（試行）相比較，新的企業破產法在完善上述權利的行使方面做了更加詳細、具體的規定。
（一）撤銷權
企業破產法對債務人在人民法院受理破產申請前一定期限內實施的損害債權人利益的行為規定了撤銷權，依據企業破產法第四章的有關規定，人民法院受理破產申請前一年內，涉及債務人財產的下列行為，管理人有權請求人民法院予以撤銷：（1）無償轉讓財產的；（2）以明顯不合理的價格進行交易的；（3）對沒有財產擔保的債務提供財產擔保的；（4）對未到期的債務提前清償的；（5）放棄債權的。人民法院受理破產申請前六個月內，債務人有企業破產第二條第一款規定的情形，仍對個別債權人進行清償的，管理人有權請求人民法院予以撤銷。但是，個別清償使債務人財產受益的除外。
與企業破產法（試行）相比較，新的企業破產法規定的可撤銷的行為范圍更寬，內容更加具體、明確，更具有可操作性。此外，企業破產法（試行）只是規定了破產程序中的無效行為，新法則對可撤銷行為和無效行為分別作出了規定。
（二）取回權
企業破產法規定，人民法院受理破產申請后，債務人占有的不屬于債務人的財產，該財產的權利人可以通過管理人取回。但是，在重整程序中，債務人合法占有的他人財產，該財產的權利人在重整期間要求取回的，應當符合事先約定的條件。人民法院受理破產申請時，出賣人已將買賣標的物向作為買受人的債務人發運，債務人尚未收到且未付清全部價款的，出賣人可以取回在運途中的標的物。但是，管理人可以支付全部價款，請求出賣人交付標的物。
（三）抵銷權
企業破產法規定，債權人在破產申請受理前對債務人負有債務的，可以向管理人主張抵銷。但是，有下列情形之一的，不得抵銷：（1）債務人的債務人在破產申請受理后取得他人對債務人的債權的；（2）債權人已知債務人有不能清償到期債務或者破產申請的事實，對債務人負擔債務的；但是，債權人因為法律規定或者有破產申請一年前所發生的原因而負擔債務的除外；（3）債務人的債務人已知債務人有不能清償到期債務或者破產申請的事實，對債務人取得債權的；但是，債務人的債務人因為法律規定或者有破產申請一年前所發生的原因而取得債權的除外。
四、關于金融機構破產
金融機構發生重大經營風險、出現破產原因時，應當及時依法進行重整或者破產清算。但是，金融機構的破產與一般企業的破產相比，有其特殊性。一些國家專門針對金融機構的破產專門立法加以規定。我國商業銀行法、證券法等有關法律對商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構的破產有一些原則性的規定，但是規定的內容簡單，操作性不強。為了進一步完善金融機構破產程序，企業破產法作了以下三方面的規定：
（一）商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有企業破產法第二條規定的情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。賦予金融監督管理機構申請主體資格，有利于對出現重大經營風險的金融機構及時得以重整或者清算，尤其是在金融機構或者其債權人都不主動提出破產申請的情況下，為避免風險進一步擴大，由金融監管機構提出破產申請是必要的。
（二）國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟或者執行程序。之所以作這樣的規定，是考慮到金融機構破產涉及的債權人人數眾多，債權債務關系復雜，關系金融安全和社會穩定，需要慎重處理。在實踐中，對出現重大經營風險的金融機構，通常是先由金融監管機構依照有關金融法律的規定實施接管、托管等措施，對不能恢復正常運行，再進入破產程序。為了防止在此期間一些債權人通過向當地法院提起訴訟和要求強制執行，搶先取得金融機構的財產，造成金融監督管理機構采取的接管、托管等措施無法正常進行，有必要暫時中止涉及該金融機構的民事訴訟和執行程序。
（三）授權國務院依據企業破產法和其他有關法律的規定制定金融機構破產的實施辦法。
五、切實維護破產企業職工的合法權益
維護和保障破產企業職工的合法權益，是我國破產制度立法的一項重要指導思想。企業破產法有關職工權益保障的內容主要體現在以下幾個方面：
（一）企業破產在總則中明確規定，人民法院審理破產案件，應當依法保障企業職工的合法權益。
（二）債務人提出破產申請的應當向人民法院提交企業職工安置預案以及職工工資的支付和社會保險費用的繳納情況；債權人提出申請的，人民法院向債務人送達受理裁定后，債務人應當在法定期限內向人民法院提交上述情況。
（三）債務人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金，不必申報，由管理人調查后列出清單并予以公示。職工對清單記載有異議的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，職工可以向人民法院提起訴訟。
（四）債權人委員會成員中應當有一名債務人的職工代表或者工會代表。
（五）在破產清算程序中，破產財產在清償破產費用和共益債務后，優先清償破產企業所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當納入職工個人賬戶的基本養老保險費用、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金。同時，依據本法附則的有關規定，企業破產法施行后，破產人在本法公布之日前所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金，依照企業破產法第一百一十三條的規定清償后不足以清償的部分，以企業破產法第一百零九條規定的特定財產優先于對該特定財產享有擔保權的權利人受償。作上述規定的理由在于：對破產法公布之前企業拖欠的職工工資等費用，作為歷史遺留問題，采取一些特殊措施較為徹底地解決是必要的。由于這部分歷史欠賬已是一個定量，其優先于有擔保的債權受償可能帶來的風險基本上是可預期、可控制的。對破產法公布之后新形成的拖欠問題，應當積極研究治本之策，通過進一步完善有關勞動和社會保障制度建設，加大執法力度等來加以解決，不宜在破產法中規定這部分拖欠也在有擔保的債權前優先清償。 |
