國務院《關于加強法治政府建設的意見》指出，要“高度重視行政機關工作人員依法行政意識與能力的培養(yǎng)。行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內(nèi)容的社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。
行政意識是政府公務員對行政體系及其活動處于理性認識階段的心理活動，包括行政觀念、行政思想、行政原理等。從公務員天職與使命的角度看，公務員應當具備民本、公利、勤政、廉政、進取、責任、規(guī)則等多種行政意識。什么是規(guī)則意識？規(guī)則意識就是敬畏并嚴格遵守法律規(guī)則的意識。規(guī)則意識主要體現(xiàn)為四種意識，一是應做什么事，不應做什么事的意識；二是應做之事怎樣做的意識；三是做了不應做之事必負法律責任的意識；四是清醒認識并自覺抵制“潛規(guī)則”的意識。
第一，政府公務員應做規(guī)則允許之事，不做規(guī)則不允許之事，凡規(guī)則未允許的，都是禁止的。對于公務員應做之事，法律規(guī)則通常表現(xiàn)為賦權(quán)性規(guī)定或者義務性規(guī)定。例如《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，政府其他有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，據(jù)此，質(zhì)量監(jiān)督機關以及有關機關的公務員應當積極履行法定職責，否則即是失職和未盡到義務。對于公務員不應做之事，法律規(guī)則通常表現(xiàn)為禁止性規(guī)定。例如《公務員法》第五十三條規(guī)定了公務員的各項紀律，公務員的行為有16項“不得”，據(jù)此，公務員應當嚴格遵守，否則就要受到相應懲處。由于法律規(guī)則本身的不健全，在具體案件事實背景下，如果公務員的行為找不到直接的法律依據(jù)，公務員應當依據(jù)合法行政、合理行政等法律基本原則做或者不做某事。從這個意義上看，規(guī)則意識的功能是時刻提醒公務員“令行禁止，有恥且格”。
第二，即使法律允許政府公務員做某事，公務員也不能濫用權(quán)力，而是要按規(guī)則做事。我國法律對于公務員的職權(quán)行為規(guī)定了實體規(guī)則和程序規(guī)則，實體規(guī)則涉及的是行政權(quán)力的設立、分配與調(diào)整，程序規(guī)則涉及的是行政權(quán)力設立、分配與調(diào)整的方式和步驟，是實體規(guī)則實現(xiàn)的保障。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，并聽取當事人的陳述、申辯，否則行政處罰決定不能成立。這是一條行政處罰權(quán)運用的程序規(guī)則，公務員違背此規(guī)則實施行政處罰會導致行政處罰的無效。從這個意義上看，規(guī)則意識的功能是時刻提醒公務員“循規(guī)蹈矩與按部就班”。
第三，政府公務員做了法律規(guī)則不允許之事，應當承擔法律責任。公務員的法律責任是指以法律規(guī)定的責任內(nèi)容、責任方式為依據(jù)并通過法律途徑（行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)督等）予以追究的責任。我國法律通常在“法律責任”一章規(guī)定公務員的法律責任。例如，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定：“環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門的工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準建設項目環(huán)境影響評價文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”公務員做任何事情之前都要仔細權(quán)衡該不該做此事，做此事后會承擔什么不利的法律后果，會不會使所在機關成為行政復議的被申請人、行政訴訟的被告或者行政賠償義務人等。從這個意義上看，規(guī)則意識的功能是時刻提醒公務員“莫伸手，伸手必被捉”。
第四，社會生活許多領域都存在“潛規(guī)則”，政府公務員職場也不例外。公務員職場“潛規(guī)則”就是指那些不能寫入法律和其他任何正式文件，不是公開的法律制度，但又對公務員的行為有約束作用的非正式規(guī)則。對于“潛規(guī)則”，公務員應當有清醒的認識，并在行動上自覺地加以抵制。
政府公務員應當清醒認識“潛規(guī)則”的功能。由于影響“潛規(guī)則”功能的變量很多，包括時間、空間以及其他一些條件的變化等，因而對“潛規(guī)則”功能的認識不能一概而論。從時間上看，隨著時間的推移，我國政治、經(jīng)濟、文化、社會等都在不斷發(fā)展，“潛規(guī)則”的功能會逐漸削弱；從空間上看，“潛規(guī)則”功能的狀況并不平衡，在行政環(huán)境相對惡劣的地方，“潛規(guī)則”的功能比較明顯，但在行政環(huán)境相對好的地方，“潛規(guī)則”的功能不突出，甚至會遭到極大的抵制而無法發(fā)揮作用；從發(fā)展變化上看，在民主、法制日益成為社會潮流的當代，如果一個地方過分、過度依賴“潛規(guī)則”，根據(jù)“物極必反”的規(guī)律，這個地方離變化也就不遠了，離“潛規(guī)則”失靈也就不遠了。因此，公務員對“潛規(guī)則”的功能不能估計過高。
綜上，政府公務員對“潛規(guī)則”應當時刻保持警惕并自覺加以抵制。公務員對職場“潛規(guī)則”應該有自己的態(tài)度，比較可取的態(tài)度是：內(nèi)心清醒，行為遠離，自覺抵制。
如前所述，規(guī)則意識是行政意識的一種。雖然行政意識深藏于政府公務員的內(nèi)心，看不見、摸不著，但卻對公務員的行為有決定性影響。有規(guī)則意識的公務員，能夠準確定位行政活動與法律規(guī)則之間的關系，能夠自覺用規(guī)則約束自己的行為，這對于建立法治政府是極其重要的，因為法治政府的應有之義就是“合規(guī)則的政府”。因此，每個公務員都應該培養(yǎng)自己的規(guī)則意識，養(yǎng)成自覺遵守規(guī)則的習慣。
政府公務員規(guī)則意識的培養(yǎng)主要有內(nèi)在、外在兩種途徑。從內(nèi)在途徑看，公務員要樹立“終身學習”的理念，將讀書、學習、思考、自省作為自己的生活方式，不斷提升自己的“行政文化”水平。公務員的職業(yè)，要求公務員不僅要有書本知識，有職位要求的學歷、學位，更要有一種人文情懷，而尊重規(guī)則，依據(jù)規(guī)則行事正是這種人文情懷之一。從外在途徑看，公務員規(guī)則意識的培養(yǎng)要靠法律制度的健全、完善與嚴格執(zhí)行，特別是其中的公務員制度、行政監(jiān)督制度、行政復議制度、行政訴訟制度、行政賠償制度、行政追償制度等。《關于加強法治政府建設的意見》提出，“要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部”。這條規(guī)定明確肯定了依法行政的價值，這不僅是對習慣依規(guī)則做事的公務員的實在鼓勵，而且會對更多公務員規(guī)則意識的培養(yǎng)產(chǎn)生有力推動。 |
