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政府公務(wù)員依法行政意識(shí)之規(guī)則意識(shí)
2011-2-18 |
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國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要“高度重視行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)與能力的培養(yǎng)。行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹(shù)立以依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力”。 行政意識(shí)是政府公務(wù)員對(duì)行政體系及其活動(dòng)處于理性認(rèn)識(shí)階段的心理活動(dòng)，包括行政觀念、行政思想、行政原理等。從公務(wù)員天職與使命的角度看，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備民本、公利、勤政、廉政、進(jìn)取、責(zé)任、規(guī)則等多種行政意識(shí)。什么是規(guī)則意識(shí)？規(guī)則意識(shí)就是敬畏并嚴(yán)格遵守法律規(guī)則的意識(shí)。規(guī)則意識(shí)主要體現(xiàn)為四種意識(shí)，一是應(yīng)做什么事，不應(yīng)做什么事的意識(shí)；二是應(yīng)做之事怎樣做的意識(shí)；三是做了不應(yīng)做之事必負(fù)法律責(zé)任的意識(shí)；四是清醒認(rèn)識(shí)并自覺(jué)抵制“潛規(guī)則”的意識(shí)。 第一，政府公務(wù)員應(yīng)做規(guī)則允許之事，不做規(guī)則不允許之事，凡規(guī)則未允許的，都是禁止的。對(duì)于公務(wù)員應(yīng)做之事，法律規(guī)則通常表現(xiàn)為賦權(quán)性規(guī)定或者義務(wù)性規(guī)定。例如《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)主管全國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，政府其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，據(jù)此，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)以及有關(guān)機(jī)關(guān)的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)積極履行法定職責(zé)，否則即是失職和未盡到義務(wù)。對(duì)于公務(wù)員不應(yīng)做之事，法律規(guī)則通常表現(xiàn)為禁止性規(guī)定。例如《公務(wù)員法》第五十三條規(guī)定了公務(wù)員的各項(xiàng)紀(jì)律，公務(wù)員的行為有16項(xiàng)“不得”，據(jù)此，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，否則就要受到相應(yīng)懲處。由于法律規(guī)則本身的不健全，在具體案件事實(shí)背景下，如果公務(wù)員的行為找不到直接的法律依據(jù)，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)依據(jù)合法行政、合理行政等法律基本原則做或者不做某事。從這個(gè)意義上看，規(guī)則意識(shí)的功能是時(shí)刻提醒公務(wù)員“令行禁止，有恥且格”。 第二，即使法律允許政府公務(wù)員做某事，公務(wù)員也不能濫用權(quán)力，而是要按規(guī)則做事。我國(guó)法律對(duì)于公務(wù)員的職權(quán)行為規(guī)定了實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，實(shí)體規(guī)則涉及的是行政權(quán)力的設(shè)立、分配與調(diào)整，程序規(guī)則涉及的是行政權(quán)力設(shè)立、分配與調(diào)整的方式和步驟，是實(shí)體規(guī)則實(shí)現(xiàn)的保障。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，并聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，否則行政處罰決定不能成立。這是一條行政處罰權(quán)運(yùn)用的程序規(guī)則，公務(wù)員違背此規(guī)則實(shí)施行政處罰會(huì)導(dǎo)致行政處罰的無(wú)效。從這個(gè)意義上看，規(guī)則意識(shí)的功能是時(shí)刻提醒公務(wù)員“循規(guī)蹈矩與按部就班”。 第三，政府公務(wù)員做了法律規(guī)則不允許之事，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。公務(wù)員的法律責(zé)任是指以法律規(guī)定的責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任方式為依據(jù)并通過(guò)法律途徑（行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)督等）予以追究的責(zé)任。我國(guó)法律通常在“法律責(zé)任”一章規(guī)定公務(wù)員的法律責(zé)任。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他部門(mén)的工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”公務(wù)員做任何事情之前都要仔細(xì)權(quán)衡該不該做此事，做此事后會(huì)承擔(dān)什么不利的法律后果，會(huì)不會(huì)使所在機(jī)關(guān)成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人、行政訴訟的被告或者行政賠償義務(wù)人等。從這個(gè)意義上看，規(guī)則意識(shí)的功能是時(shí)刻提醒公務(wù)員“莫伸手，伸手必被捉”。 第四，社會(huì)生活許多領(lǐng)域都存在“潛規(guī)則”，政府公務(wù)員職場(chǎng)也不例外。公務(wù)員職場(chǎng)“潛規(guī)則”就是指那些不能寫(xiě)入法律和其他任何正式文件，不是公開(kāi)的法律制度，但又對(duì)公務(wù)員的行為有約束作用的非正式規(guī)則。對(duì)于“潛規(guī)則”，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)，并在行動(dòng)上自覺(jué)地加以抵制。 政府公務(wù)員應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)“潛規(guī)則”的功能。由于影響“潛規(guī)則”功能的變量很多，包括時(shí)間、空間以及其他一些條件的變化等，因而對(duì)“潛規(guī)則”功能的認(rèn)識(shí)不能一概而論。從時(shí)間上看，隨著時(shí)間的推移，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等都在不斷發(fā)展，“潛規(guī)則”的功能會(huì)逐漸削弱；從空間上看，“潛規(guī)則”功能的狀況并不平衡，在行政環(huán)境相對(duì)惡劣的地方，“潛規(guī)則”的功能比較明顯，但在行政環(huán)境相對(duì)好的地方，“潛規(guī)則”的功能不突出，甚至?xí)獾綐O大的抵制而無(wú)法發(fā)揮作用；從發(fā)展變化上看，在民主、法制日益成為社會(huì)潮流的當(dāng)代，如果一個(gè)地方過(guò)分、過(guò)度依賴(lài)“潛規(guī)則”，根據(jù)“物極必反”的規(guī)律，這個(gè)地方離變化也就不遠(yuǎn)了，離“潛規(guī)則”失靈也就不遠(yuǎn)了。因此，公務(wù)員對(duì)“潛規(guī)則”的功能不能估計(jì)過(guò)高。 綜上，政府公務(wù)員對(duì)“潛規(guī)則”應(yīng)當(dāng)時(shí)刻保持警惕并自覺(jué)加以抵制。公務(wù)員對(duì)職場(chǎng)“潛規(guī)則”應(yīng)該有自己的態(tài)度，比較可取的態(tài)度是：內(nèi)心清醒，行為遠(yuǎn)離，自覺(jué)抵制。 如前所述，規(guī)則意識(shí)是行政意識(shí)的一種。雖然行政意識(shí)深藏于政府公務(wù)員的內(nèi)心，看不見(jiàn)、摸不著，但卻對(duì)公務(wù)員的行為有決定性影響。有規(guī)則意識(shí)的公務(wù)員，能夠準(zhǔn)確定位行政活動(dòng)與法律規(guī)則之間的關(guān)系，能夠自覺(jué)用規(guī)則約束自己的行為，這對(duì)于建立法治政府是極其重要的，因?yàn)榉ㄖ握膽?yīng)有之義就是“合規(guī)則的政府”。因此，每個(gè)公務(wù)員都應(yīng)該培養(yǎng)自己的規(guī)則意識(shí)，養(yǎng)成自覺(jué)遵守規(guī)則的習(xí)慣。 政府公務(wù)員規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)主要有內(nèi)在、外在兩種途徑。從內(nèi)在途徑看，公務(wù)員要樹(shù)立“終身學(xué)習(xí)”的理念，將讀書(shū)、學(xué)習(xí)、思考、自省作為自己的生活方式，不斷提升自己的“行政文化”水平。公務(wù)員的職業(yè)，要求公務(wù)員不僅要有書(shū)本知識(shí)，有職位要求的學(xué)歷、學(xué)位，更要有一種人文情懷，而尊重規(guī)則，依據(jù)規(guī)則行事正是這種人文情懷之一。從外在途徑看，公務(wù)員規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)要靠法律制度的健全、完善與嚴(yán)格執(zhí)行，特別是其中的公務(wù)員制度、行政監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度、行政訴訟制度、行政賠償制度、行政追償制度等�！蛾P(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于用法律手段解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部”。這條規(guī)定明確肯定了依法行政的價(jià)值，這不僅是對(duì)習(xí)慣依規(guī)則做事的公務(wù)員的實(shí)在鼓勵(lì)，而且會(huì)對(duì)更多公務(wù)員規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)產(chǎn)生有力推動(dòng)。 |
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