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我們離“依法行政”還有多遠(yuǎn)？
2008-10-23 |
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侯 杰
眾所周知，依法行政是現(xiàn)代民主國(guó)家的一項(xiàng)基本標(biāo)志，它包含了兩個(gè)層次的含義：一是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)利；二是司法機(jī)關(guān)依法約束行政行為，前者是后者的最終目的，后者是前者的救濟(jì)措施。改革開(kāi)放十多年來(lái)，我國(guó)在依法行政方面做了不少努力，也確實(shí)有了顯著的成效。但筆者最近接觸的一起行政訴訟卻讓人難以對(duì)現(xiàn)狀 表示滿意，因?yàn)槠渲斜┞兜脑S多問(wèn)題令人如骨鯁在喉，不吐不快。于是文以載之，望能與諸位同道一同參詳。
案情并不復(fù)雜：96年某工商分局宣稱保稅區(qū)規(guī)劃調(diào)整，強(qiáng)令區(qū)內(nèi)一家中外合資企業(yè)遷出，或者另購(gòu)新房注冊(cè)。該企業(yè)不同意，即被強(qiáng)行收取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并拒絕給予年檢。接著，該分局又以未及時(shí)年檢為由于98年8月吊銷了該企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。但奇怪的是被處罰人事先并未得到任何通知，事后也未收到處罰決定書(shū)，直到2001年涉及一起民事訴訟時(shí)，才恍然發(fā)覺(jué)自己早已在兩年多以前就失去了主體資格。該企業(yè)當(dāng)然不服，于是向該區(qū)法院提起行政訴訟，但判決卻是維持處罰決定；再向中級(jí)法院上訴，結(jié)果仍然是維持。
筆者不想在這里討論該企業(yè)是否該罰、處罰本身在實(shí)體上是否合理；也不想否認(rèn)本案已經(jīng)兩審，基本上塵埃落定，但實(shí)在無(wú)法忽略案件審理過(guò)程中出現(xiàn)的幾個(gè)疑問(wèn)：
一、 授權(quán)可以適用類推嗎？
原告上訴的主要理由之一，就是被告沒(méi)有吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰權(quán)限。理由是《企業(yè)法人登記管理實(shí)施細(xì)則》第64條和國(guó)家工商局《關(guān)于進(jìn)一步明確外商投資企業(yè)登記管理工作職責(zé)有關(guān)問(wèn)題的通知》第1條規(guī)定：國(guó)家工商局是外商投資企業(yè)的“登記機(jī)關(guān)”，而地方工商局經(jīng)授權(quán)可以成為“登記管理機(jī)關(guān)”；“登記管理機(jī)關(guān)”沒(méi)有吊銷外商投資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰權(quán)。換言之，地方工商局只有獲得明確的處罰授權(quán)后，才能吊銷外商投資企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。而上述工商分局只有登記管理的授權(quán)書(shū)，而沒(méi)有吊銷處罰的授權(quán)書(shū)，所以很明顯屬于越權(quán)行政行為。
但法院卻依據(jù)國(guó)家工商局給福建省工商局的一紙批復(fù)，推導(dǎo)出上述工商分局也有權(quán)進(jìn)行該項(xiàng)處罰的結(jié)論。且不論我國(guó)成文法的法律制度何時(shí)賦予了法官如此程度的自由裁量權(quán)，單就這種“授權(quán)也可以類推”的方法論而言，即使是在“罪行法定”原則確立之前，恐怕也不會(huì)被認(rèn)可吧？
二、 聽(tīng)證能否由他人代勞？
原告起訴的另一項(xiàng)重要理由，是被告聽(tīng)政程序違法。我們知道，聽(tīng)證是做出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等較重處罰前的法定必經(jīng)程序，《上海市行政處罰聽(tīng)證程序施行規(guī)定》更是對(duì)聽(tīng)證的機(jī)關(guān)、形式、程序作了嚴(yán)格而詳細(xì)的的規(guī)定。以聽(tīng)證告知為例，就包括要制作聽(tīng)證告知書(shū)、要由聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)發(fā)布告知、告知要載明當(dāng)事人的姓名或名稱、加蓋該行政機(jī)關(guān)的公章等。但本案中的工商分局作為法定的聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)，卻從未發(fā)布過(guò)聽(tīng)證告知書(shū)，不論是公共媒體形式還是直接郵寄形式，都沒(méi)有過(guò)。有的僅僅是其上級(jí)機(jī)關(guān)——市工商局在報(bào)紙上的一則通告，該通告既不是聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)做出的，也沒(méi)有載明企業(yè)的名稱（只是泛指所有未及時(shí)年檢的企業(yè)），更沒(méi)有加蓋工商分局的公章，嚴(yán)重違反了《行政處罰法》和《上海市聽(tīng)證程序》。
但就是這樣的通告，竟被一審法院認(rèn)定為合法的聽(tīng)證告知，而二審判決干脆就對(duì)聽(tīng)證程序避而不談。于是，聽(tīng)證程序成了可以任意由其他機(jī)關(guān)代勞的可有可無(wú)的過(guò)場(chǎng)。
三、 公告送達(dá)允許隨意選用嗎？
《行政處罰法》規(guī)定：行政處罰決定書(shū)必須當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，應(yīng)在七日內(nèi)依照民訴法的規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定是：受送達(dá)人是法人的，由其法定代表人簽收；直接送達(dá)有困難的，應(yīng)當(dāng)郵寄送達(dá)；受送達(dá)人下落不明的，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式（直接、郵寄、留置、代收、轉(zhuǎn)交、委托）仍無(wú)法送達(dá)的，公告送達(dá)。
而本案中的工商分局從未就處罰決定與受處罰企業(yè)的法人代表進(jìn)行過(guò)電話、傳真、郵寄、E-MAIL或其他任何方式的任何聯(lián)系，也從未向該企業(yè)注冊(cè)地址寄出過(guò)處罰決定書(shū)，而是直接予以公告。說(shuō)是“公告”，其實(shí)只是在機(jī)關(guān)大院內(nèi)的報(bào)欄上貼了一張海報(bào)。而且庭審中被告舉證的照片，既無(wú)標(biāo)題，也無(wú)日期，根本難以證明這就是處罰公告。但兩審法院卻以被告在處罰前近兩個(gè)月進(jìn)行過(guò)一次回訪，發(fā)覺(jué)該企業(yè)主要營(yíng)業(yè)地另有他址為由，支持工商局直接公告的做法。試問(wèn)：僅以這樣的理由，就能想當(dāng)然地跳過(guò)法定程序嗎？
針對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為：權(quán)限是具體行政行為的前提，授權(quán)必須是明確而具體的，嚴(yán)格實(shí)行“一權(quán)一授”的原則，不能適用推定法；聽(tīng)證是必經(jīng)的法定程序，不能由上級(jí)機(jī)關(guān)代勞；送達(dá)方式有法定的順序，不允許自行隨意地跳躍選擇。這是一些簡(jiǎn)單而基本的原理，但何以會(huì)被我們的行政機(jī)關(guān)和法院統(tǒng)統(tǒng)忽略呢？原因其實(shí)很簡(jiǎn)單，因?yàn)樵摴ど谭志衷谕惶熳鞒隽巳Ф囗?xiàng)同類吊銷處罰，一旦法院判定其權(quán)限不符、程序違法，依法予以撤消，將會(huì)關(guān)系到三千多家企業(yè)的生死命運(yùn)，數(shù)千家此類企業(yè)可以據(jù)此判例使自己起死回生，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)各界對(duì)前幾年“公司熱”及其相關(guān)遺留問(wèn)題的思考，真可謂是一石激起千層浪，影響面之廣，實(shí)在難以估計(jì)！于是，為了社會(huì)的穩(wěn)定，為了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，司法權(quán)又一次起了保駕護(hù)航的作用。這就是我們不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也是莫大的悲哀。殊不知這樣的權(quán)宜之舉又使我們距離依法治國(guó)的方針遙遠(yuǎn)了一步。
不禁要試問(wèn)：什么時(shí)候行政機(jī)關(guān)才能擺脫習(xí)慣做法的束縛，真正依法而高效地工作；又是什么時(shí)候司法機(jī)關(guān)才能不再被行政權(quán)利所左右，真正依法制約行政行為？中國(guó)加入WTO，表面上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)舉措，但深層次上是對(duì)體制變更的呼喚。WTO的精髓是法制，法制的核心是依法行政，而依法行政的關(guān)鍵在于真正嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序行使行政管理權(quán)。貫徹這一精髓，不是單純制定新法、修改舊法就可以的，更重要的是切實(shí)依據(jù)公布的法律法規(guī)行使行政和司法權(quán)利。因?yàn)檎嬲щy的不是有法可依，而是有法必依。
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