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行政與法的理性思考
2008-10-23 |
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隨著《全面推進(jìn)依法行政綱要》的頒布和《行政許可法》的實(shí)施，行政與法的關(guān)系成為法學(xué)研究和法治實(shí)踐共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。認(rèn)真研究行政與法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政與法的良性互動，不僅是全面推進(jìn)依法行政的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)法治政府的必然要求。
“法”和“行政”的內(nèi)容在依法行政過程中不斷豐富和完善， “法”和“行政”的關(guān)系也在實(shí)踐中變得更為復(fù)雜。行政由于其管理對象的繁雜多樣，特別是由于現(xiàn)代科技和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國家干預(yù)、管理經(jīng)濟(jì)是一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀必然。這種必然的實(shí)質(zhì)是突破傳統(tǒng)三權(quán)分立語境下的行政內(nèi)涵，增加其管理事項(xiàng)的量度，而賦予其部分立法權(quán)和部分司法權(quán)。美國行政法學(xué)者伯納德·施瓦茨指出，“由于當(dāng)代復(fù)雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機(jī)關(guān)。為了有效地管理經(jīng)濟(jì)，三權(quán)分立的傳統(tǒng)必須放棄。實(shí)際上它是已經(jīng)廢除了迂腐教條”。法國行政權(quán)發(fā)展的事實(shí)，更能說明問題。按三權(quán)分立學(xué)說，行政機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，但法國在普通法院之外有一個(gè)自成體系的行政法院。行政法院是解決行政爭議、行使行政審判權(quán)的機(jī)關(guān)，但它隸屬于行政系統(tǒng)，而不是隸屬于司法系統(tǒng)。同樣，按照三權(quán)分立學(xué)說，行政機(jī)關(guān)也不是立法機(jī)關(guān)，但基于委任立法、授權(quán)立法的行政法規(guī)、規(guī)章是行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)的產(chǎn)物。從管理的角度來說，制定行政法規(guī)和規(guī)章也是一種行政，屬于制定規(guī)則、設(shè)立行為模式的抽象行政行為。另外，現(xiàn)代依法行政是積極行政與消極行政的統(tǒng)一，并不否認(rèn)在沒有明確法律依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)也要積極為社會公眾提供服務(wù)的職責(zé)；也不否認(rèn)行政機(jī)關(guān)對新情況和新問題，在法定職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行“試驗(yàn)性立法”，待時(shí)機(jī)成熟、條件具備以后，再由立法機(jī)關(guān)制定正式的法律。
面對現(xiàn)實(shí)，正確認(rèn)識法與行政的良性互動關(guān)系，扎實(shí)推進(jìn)依法行政。首先，法離不開行政。徒法不足以自行，法不過是寫在紙上的條文，只有在社會生活中得以實(shí)現(xiàn)，才能發(fā)揮其功能。行政主體在法的實(shí)施過程中承擔(dān)著將大量抽象的法律規(guī)范具體化的任務(wù)，要將法律的條文規(guī)定與社會生活的實(shí)際聯(lián)系起來，有效地調(diào)整社會關(guān)系，維護(hù)公共利益和社會秩序，推動社會發(fā)展。其次，行政要受制于法，為了防范行政的任意性和行政權(quán)的非理性擴(kuò)張，必須借助法律這個(gè)“柵欄”，通過法的合理性來制約行政的隨意性，使行政朝著維護(hù)公益、保障民權(quán)的方向發(fā)展，這也是各國依法行政理論與實(shí)踐的共同點(diǎn)。實(shí)踐證明，一些基本的法律原則，如人權(quán)保障原則、誠實(shí)守信原則、信賴保護(hù)原則、不違反比例原則、平等對待原則、正當(dāng)程序原則對行政具有重要的指導(dǎo)和約束作用，是有效克服行政專斷、行政濫權(quán)、行政失職的“理性補(bǔ)劑”。有學(xué)者將現(xiàn)代行政分為兩類，一類是對相對方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的消極行政（如行政處罰）；另一類是對相對方的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響的積極行政或服務(wù)行政（如行政咨詢）。按照依法行政原則，前一類可以說“沒有法律規(guī)范就沒有行政”。而對后一類則要求行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限范圍內(nèi)積極作為。當(dāng)然，積極行政也應(yīng)符合法定的權(quán)限和程序的要求，不得同憲法、法律相抵觸。最后，法與行政良性互動。在現(xiàn)代社會，政府在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力是保障公民權(quán)利的主要的手段，特別是隨著公民權(quán)利范圍不斷擴(kuò)大，其保障越來越依賴于政府積極主動地行使職權(quán)。因此，法一方面要控制行政權(quán)的行使，防止行政權(quán)濫用和非理性膨脹；另一方面要激勵(lì)行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)積極有效地行使行政權(quán)，更多地造福于社會，更好地服務(wù)于人民。當(dāng)然法律作為社會關(guān)系的調(diào)整器，是人們理性設(shè)計(jì)的行為規(guī)則，因“有限理性”可能導(dǎo)致這種規(guī)則的設(shè)計(jì)有一定程度的不周延性、模糊性甚至滯后性，這就要求行政主體在遵循法的原則和精神的前提下發(fā)揮積極能動作用，在法律空白地帶和法律漏洞之處，兼顧公共利益和個(gè)人利益，以實(shí)現(xiàn)公益和私益的最大化為宗旨，并推動法律向更加健全和完善的方向發(fā)展。
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