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關于防治領導干部插手干預招標投標課題研究報告
2014-8-18 |
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背景介紹：為更好落實黨中央國務院部署，切實解決招投標領域存在的突出問題，按照國家發展改革委領導關于組織社會力量，對招投標領域典型地區、典型問題、典型經驗進行研究，從實踐到理論，以研究促工作的指示，國家發展改革委組織開展了招投標課題研究。目前，第一批5個研究課題已經完成，并得到委領導充分肯定。為擴大研究成果運用，國家發展改革委組織各課題承擔單位撰寫了課題內容摘要，供大家學習參考。
領導干部插手干預招標投標，是指領導干部違反法律法規規定，利用職權或者職務上的影響, 向相關部門、單位或者有關人員以指定、授意、暗示等方式提出要求, 影響招標投標活動正常開展或者干擾正常監管、執法活動的行為。領導干部插手干預招投標，嚴重破壞招投標市場秩序，損害國家利益、集體利益以及其他投標人的合法權益，給工程質量和安全造成極大隱患，并且滋生大量腐敗，具有較大社會危害性，損害了黨和政府的形象和公信力。盡管《招標投標法》及其實施條例明確規定禁止國家工作人員以任何方式非法干涉招標投標活動，中央紀委、監察部多次明令禁止領導干部利用職權違反規定插手干預招標投標等市場經濟活動，但在巨大經濟利益的驅使下，領導干部插手干預招投標的現象依然存在，一些披露出來的案件觸目驚心。為此，有必要在對當前領導干部插手干預招投標情況進行梳理的基礎上，分析插手干預的主要環節、手段、特點，深入剖析問題產生的原因，研究提出防治此類問題的對策和建議。 一、領導干部插手干預招投標的主要情形 領導干部違法插手干預工程建設項目招投標主要有以下兩種情形： 第一，利用行政權力規避招投標程序，違規插手干預工程建設。一是利用化整為零等方式規避招投標。指使發包人在初步設計階段降低工程量，使其達不到法定招標額度，或對達到法定必須招標限額的項目，采取肢解、拆分等方式化整為零或分段實施。在關聯企業低價承擔工程后，通過變更設計、多計工程量、追加工程概算等方式，高價結算工程款，實現利益輸送。二是違法審批核準招標方式。違規審批、越權審批，或者以保密工程、應急工程、獻禮工程、安保工程等指令性項目的名義，通過會議紀要或集體研究等方式，擅自變更審批、核準的招標事項，使應招標的工程不招標、應公開招標的工程邀請招標。三是指定承包企業，或強制中標企業轉包或違法分包。違反集體決定的議事原則，直接指定承包企業，或者在相關企業依法中標后，強令中標企業將工程轉包或分包給指定企業。 第二，項目進入招投標程序后，違規插手干預，操縱中標結果。一是在招標文件中，違規設置門檻和陷阱，排斥潛在投標人。指使招標人在投標人資格條件、資質等級、產品要求等方面為關聯企業量身定做；設置前期投資數額、強制配套建設其他項目等前置條件，排斥潛在投標人；在招標文件中故意設置陷阱，提高關聯企業的中標率；不按規定發布招標信息，或僅在小范圍發布。二是在招標過程中，利用招標代理機構進行明招暗定。直接指定、推薦、幫助與自己關系“密切”的招標代理機構承攬代理業務，要求招標代理機構按其意愿操縱招標過程。一些代理機構也通過不正當關系，主動尋求領導干部的支持和幫助。三是在資格預審中，指使或授意資格預審委員會，使不符合入圍條件的關聯企業通過資格預審，或使符合條件的其他投標人不能通過資格預審，為關聯企業中標提供便利或掃清障礙。四是在評標過程中，通過影響評標委員會操縱中標結果。授意評標委員會中的業主評委，影響評標專家的打分；將專家信息泄露給關聯企業，為關聯企業與評標專家“牽線搭橋”，收取好處費。 二、領導干部插手干預招投標的主要特點 一是手段多樣、隱蔽性強，借合法外衣掩蓋權錢交易的本質。隨著工程建設領域懲治和預防腐敗力度的不斷加大，違紀違法花樣翻新，隱蔽性越來越強，表現出期權化、隱蔽化、智能化等新的特點。行賄人往往對重點對象長期投資，“給錢的時候沒辦事，辦事的時候沒給錢”，模糊行賄與謀利之間的因果關系，企圖鉆法律的空子。有的國家工作人員與行賄人以第三方或特定關系人為紐帶，假借咨詢、會議考察、合伙開公司等名義，或通過干股、紅利、低價購買房屋、偽造業務合同等形式，實現權錢交易、利益輸送。隨著信息化手段在工程建設監管中運用得越來越廣泛，國家工作人員利用新技術手段作案也呈現上升趨勢。 二是窩案串案多，違法活動具有系統性。招投標環節多、涉及領域廣，一個完整的招投標活動要經過招標方式核準、代理機構選定、編制招標文件、投標報名、資格審查、評標委員會組成、評標定標及簽訂合同等多個環節，單憑某一方的力量難以對整個招投標活動進行操控。因此，在招投標過程中，招投標各方主體之間相互串通、相互依存，國家工作人員從領導干部到具體實施的工作人員相互勾結，共同實施違紀違法行為，形成腐敗利益鏈條，體現出鮮明的群體性、系統性特點。 三是極易滋生腐敗行為，社會危害極大。據統計，僅2007年底至2011年6月，全國紀檢監察機關共處分廳（局）級以上干部1454人。其中，違規插手干預工程建設項目的378人，占26%。除引發職務犯罪、損害行政權力的廉潔性以外，插手干預招標投標的行為破壞了市場公平競爭擇優汰劣的原則，使一些無資質、低資質或無實際建設能力的企業中標，助長了轉包和違法分包，影響工程建設質量安全，損害群眾切身利益。 三、領導干部插手干預招投標的問題成因 插手干預招投標行為屢禁不止、易發多發，表面上是違規操作，實質上是利益驅動，根源在于體制不健全、制度不完善、市場不規范、監管不深入等。具體原因主要包括以下幾個方面：一是相關法律法規和制度不完善。招標投標法律法規一些規定的可操作性不強，受部門立法現狀和行政管理體制的影響，一些行業部門制定具體規章辦法時，帶有明顯的行業保護色彩，存在政策規定不統一、政出多門的問題。二是工程建設項目管理體制存在漏洞。行政監督部門既當“裁判員”，又當“運動員”，為領導干部插手干預招投標客觀上提供了便利條件；投資決策體制不完善，對“拍腦袋”決策缺乏必要的制約；一些工程建設項目在系統內部封閉運行，導致招投標權利部門化和私有化。三是監管力度不夠。多頭管理與同體監督并存,招投標事前、事中、事后全流程監管體制尚未建立，監管人員數量和能力不足，導致對招投標活動監管乏力。四是懲戒措施不足。由于監督于處罰嚴重脫節，懲處力度軟弱乏力，失信懲戒嚴重滯后，無法對防治領導干部插手干預招投標形成有力震懾。五是市場主體行為不規范�；谀壳拔覈こ探ㄔO市場“供大于求、僧多粥少”的狀況，一些企業為能在競爭中占有有利地位，通過權錢交易，使領導干部與行賄企業結成利益共同體，為企業承攬工程提供便利。此外，一些領導干部金錢權力觀念錯位，法制意識淡漠，也是其鋌而走險違法插手干預招投標的重要原因。 四、防治領導干部插手干預招投標的對策建議 防治領導干部插手干預招投標，必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在加大懲治力度的同時，注重深化體制機制改革和制度創新，努力從源頭上預防和解決問題。 一是加強廉政教育和警示教育，使領導干部不愿插手干預招投標活動。加強國家工作人員的思想教育，是深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一項重要任務，也是有效制止國家工作人員插手干預招投標活動的一項重要舉措。要通過加強思想教育，構筑從業人員的道德防線，增強行業自律意識，減少國家工作人員插手干預招投標活動的主動性。 二是加強對招投標活動的規范管理，使領導干部不能插手干預招投標活動。完善的監管體系是規范招投標活動的重要前提。要按照懲治和預防腐敗體系工作規劃要求，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，切實把防治腐敗的要求落實到權力結構和運行機制的各個環節，減少國家工作人員插手干預招投標活動的可能性。 三是加大對招投標違紀違法行為的查處力度，使領導干部不敢插手干預招投標活動。構建嚴格的懲處體系是確保招投標法律法規貫徹實施的重要保證。要嚴格執行現有各項制度規定，加大工程建設領域行政執法力度，強化對招投標活動各個環節的監管，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴肅查處各類插手干預招投標的行為，增強工作的威懾力，提高國家工作人員干預插手招投標活動的機會成本。 四是推動制度創新，從源頭上遏止領導干部插手干預招投標活動。制度創新是建立權責明晰、競爭有序、運行嚴密、規范高效招投標運行體系的重要途徑。要結合我國實際，進一步完善招標投標流程，重點從改革政府投資項目實施方式和招投標監督管理體制，規范和完善交易市場，構建招投標信用體系等方面，推動制度創新，建立規范招投標活動的長效機制，從制度上消除國家工作人員插手干預招投標的空間。
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