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預(yù)算法月底四審 實行全口徑預(yù)算管理成重點
2014-8-18


預(yù)算法四審稿將于8月底上會,不再征詢社會意見,《第一財經(jīng)日報》記者采訪的多位專家表示,四審稿通過并直接表決的可能性很大。

  法律界人士對本報記者稱,如果不是爭議很大,一般立法二審、三審即可通過,《環(huán)保法》是四審?fù)ㄟ^的,預(yù)算法四審?fù)ㄟ^的概率很大。

  十年修訂

  本報記者了解到,“預(yù)算法修正案”或?qū)⒃诎嗽碌椎氖䦟萌珖舜蟪N瘯谑螘h上進(jìn)行“四審”,并將同時提交全國人大常委會進(jìn)行表決。

  接受本報記者采訪的多位專家表示,四審稿會在三審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善,但實質(zhì)性的改動不會太大。

  至此,跨越三屆人大任期、長達(dá)10年的預(yù)算法修訂終將接近尾聲。

  2013年11月15日,十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出明確要求:“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”這對各級人大及其常委會的預(yù)算決算審查監(jiān)督提出新的更高要求。

  今年6月30日,中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》,進(jìn)一步從政策上明確了預(yù)算管理體制的方向。

  本報記者對照二審稿和三審稿發(fā)現(xiàn),三審稿在立法宗旨、全口徑預(yù)算、預(yù)算的公開透明、地方債等方面都有改變。

  中國政法大學(xué)財稅金融法研究所教授施正文告訴《第一財經(jīng)日報》記者,三審稿之所以能有如此大的變化,在此期間召開的十八屆三中全會有重要的推動作用。在深化改革的大背景之下,預(yù)算法修訂得以提速,為財稅體制改革提供法律依據(jù)。他預(yù)測,十二屆全國人大常委會第十次會議上,預(yù)算法四審?fù)ㄟ^并直接提交全國人大常委會表決的可能性很大。

  明確立法宗旨

  推動十年之久的新預(yù)算法和現(xiàn)行法相比,究竟發(fā)生了哪些變化,還存在哪些期許?

  本報記者采訪的多位專家認(rèn)為,三審稿實質(zhì)性的變化主要體現(xiàn)在立法宗旨、全口徑預(yù)算和國庫單一賬戶等方面。

  三審稿第一條明確了預(yù)算法的立法宗旨:為了規(guī)范政府收支行為,加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督,建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。現(xiàn)行法的表述則是:為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控。

  中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君對本報記者說,立法宗旨的改變,讓大家意識到預(yù)算法是一個法律的定位,是為了約束和規(guī)范政府的收支行為。但政府能否花好納稅人的錢,還需要依靠更加具體的約束。

  全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪也認(rèn)為,誰來規(guī)范政府行為,如何規(guī)范,在三審稿中沒有闡明。他對四審稿提出的建議是,應(yīng)當(dāng)闡明預(yù)算過程中人民、人民的代表機(jī)構(gòu)以及政府三者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

  全口徑預(yù)算

  建立全口徑預(yù)算管理制度是預(yù)算公開透明的重要前提,財稅法學(xué)界為此奔走呼吁多年,也是此次預(yù)算法修訂的重點。

  全口徑是針對過去立法機(jī)關(guān)只能審查公共財政預(yù)算而言,提出將政府全部收支納入預(yù)算。

  在三審稿中,明確將預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算,并規(guī)定“政府的所有收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”,預(yù)算編制從“一般編制到款”細(xì)化到“項”。

  在王雍君看來,這算得上預(yù)算法三審稿中一項實質(zhì)性的改變,對預(yù)算的公開透明有了更明確的要求。

  但也有專家坦言,這些原則性的條款具體如何落實,至少從三審稿中還沒有更為明晰的要求。有媒體報道稱,財政部正在編制《預(yù)算法實施條例》,或?qū)⒂谀甑淄瞥觥?p>

  施正文對本報記者說,這是因為我國預(yù)算法只對原則性的問題進(jìn)行約束,具體的規(guī)范性和可操作性需要配套的實施條例來完善,比如,政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算具體如何編制等問題。

  央行經(jīng)理、代理之爭

  此外,中央國庫業(yè)務(wù)最終是延續(xù)現(xiàn)行的中國人民銀行經(jīng)理制,還是“央行代理”,仍是爭議的焦點。

  本報記者采訪的專家認(rèn)為,改回“央行經(jīng)理”的可能性比較大,但不管誰來管這筆錢,如何預(yù)防其中的腐敗才是關(guān)鍵。

  按照現(xiàn)行法第四十八條,縣級以上各級預(yù)算必須設(shè)立國庫;具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫。中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理,地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。

  在二審稿中,刪掉了“中國國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”,并將現(xiàn)行的“各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督”改為了“各級政府及其財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督”,還補(bǔ)充了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

  這次改動被財稅專家解讀為,中國人民銀行對國庫管理權(quán)限的減弱,而財政系統(tǒng)權(quán)限得到加強(qiáng)。

  “三審稿和二審稿沒有原則性變化。”蔣洪在此前接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示,“二審稿就已經(jīng)劃掉了國庫經(jīng)理,實際上是默認(rèn)了代理,只是說法上巧妙了。總的概括起來,讓財政部管現(xiàn)金方面的權(quán)力更加大一些。”

  這體現(xiàn)了央行和財政部在國庫的管理和監(jiān)督權(quán)力上的博弈。

  有一部分財稅研究專家認(rèn)為,現(xiàn)行的央行經(jīng)理制下,財政資金撥付過程中,需要走央行審批程序,減緩財政資金下達(dá)速度。而世界上大多數(shù)國家并不采取經(jīng)理制,建議推行央行代理制。也就是說,財政部是代政府管理財政資金,在這個過程中,需要銀行服務(wù),央行則負(fù)責(zé)提供這種服務(wù)。

  但另一種觀點則認(rèn)為,還是應(yīng)當(dāng)延續(xù)現(xiàn)行的央行經(jīng)理制。王雍君就建議繼續(xù)堅持央行對國庫的經(jīng)理。央行和財政部是平行的關(guān)系,相互分工,能夠?qū)ω斦科鸬街萍s作用。

  “制度上來說,每個人都有謀求自身好處的行為動機(jī),職能切割是為了相互制約,從這個意義上來說,我會贊成央行經(jīng)理。”蔣洪此前對本報記者說。

  施正文則對本報記者表示,“經(jīng)理”和“代理”過分強(qiáng)調(diào)字面的變動意義不大,關(guān)鍵在于要明確國家實行國庫集中收繳和集中支付制度,對縣級以上各級政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。強(qiáng)調(diào)兩個“直達(dá)”,即資金繳存直達(dá)國庫單一賬戶;資金撥付從國庫單一賬戶直達(dá)供應(yīng)商賬戶。

  施正文還建議,對專項資金要有更明確的法律要求,三審稿中規(guī)定專項資金須由國務(wù)院批準(zhǔn),建議改為“全國人大常委會批準(zhǔn)”。