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行政協調民事化終結“馬拉松式”訴訟
2011-3-28 |
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工傷認定類行政案件，被稱為“馬拉松式”的訴訟。因為，工傷認定行政案件往往僅是勞動關系糾紛與工傷賠償糾紛的中間過渡程序，只是用人單位與勞動者漫長糾紛化解程序的一個環節。勞動者從受傷到最終獲得工傷賠償，要經歷勞動爭議仲裁、確認勞動關系的民事訴訟、申請工傷認定、工傷認定行政訴訟、工傷賠償訴訟等一系列繁瑣的程序，程序走完，需要走11道程序，起碼耗費兩三年時間，且還不一定拿得到賠償款。為了讓勞動者的維權之路不再艱辛，以司法和諧促進社會和諧為自身使命的榮昌縣法院做了第一個“吃螃蟹的人”：率先創立了工傷認定類行政案件行政協調民事化模式，且成效突出：從2009年至今受理的該類案件均以原告撤訴、雙方達成賠償協議告終。 “感謝法官給我協調，要不然我這工傷賠償還不知道要拖到什么時候才能拿到!”3月2日，當重慶市榮昌縣農民工黃廷貴從榮昌縣法院行政庭法官李玉民手中接過16800元的工傷賠償款時，感激之情溢于言表。 自2008年8月受傷到拿到賠償款，黃廷貴的這條維權之路走了兩年多。 天降橫禍：深夜上班被飛濺鐵砂擊傷左眼 2007年9月，家住榮昌縣清江鎮竹林村的黃廷貴經該鎮一矸磚廠廠長方群（化名）口頭通知到單位從事粉碎機喂料工作，工資實行計件制，每月10日簽字領取，但雙方未簽訂書面勞動合同。 2008年8月24日凌晨4點左右，黃廷貴正從事喂料作業時，突然被面前粉碎機里飛濺出來的鐵砂擊中了左眼球，捂住眼睛疼得哇哇叫的黃廷貴被人送到了該鎮竹林村衛生室。由于之前曾在一次同樣的事故中被擊傷了右眼，在衛生室里面幾天都治好了，黃廷貴心想，這次應該也能治好。但是經抗炎、對癥等治療一周之后，仍不見好轉，黃廷貴只好轉院到了榮昌縣人民醫院住院治療。雖然對傷勢有所擔心，但是方群積極為他墊付醫療費用的行為讓他比較安心。但是11天后他出院了，右眼的視力卻幾乎沒有了，曾同樣受傷的左眼視力也不好，黃廷貴為自己未來的生活憂心了。雪上加霜的是，他再去給右眼換藥時，讓方群拿錢，方群的好態度卻蕩然無存，這讓妻子沒有勞動能力、家境不寬裕的黃廷貴很是郁悶和無望。 一波三折：想獲工傷賠償遙遙無期 2009年6月，在親戚朋友的積極支持下，想要獲得工傷賠償進行后續治療并讓自己在喪失工作的情況下能夠貼補家用，黃廷貴向榮昌縣人力資源和社會保障局申請工傷認定，但工作人員告訴他，按照法定程序，得先確認了勞動關系才能進行工傷認定。黃廷貴便于當年7月到榮昌縣勞動爭議仲裁委員會，申請確認與該矸磚廠存在勞動關系，并在兩個月后獲得了他與該矸磚廠勞動關系成立的裁定。 但是矸磚廠不服該裁定，以未簽訂勞動合同為由，于當年11月27日向榮昌縣人民法院提前民事訴訟，請求法院判決該廠與黃廷貴不存在勞動關系，被依法駁回訴訟請求。上訴至重慶市第五中級人民法院，也于2010年5月4日依法維持了一審判決。 拿到終審判決書的黃廷貴再次來到榮昌縣人力資源和社會保障局申請工傷認定，該局于當月26日受理其申請，并于當年8月5日認定其左眼受傷為工傷。 本以為可以據此找方群索取賠償，不料方群又以縣人力社保局不應該受理黃廷貴提出的工傷認定申請等為由，向榮昌縣人民政府提起行政復議申請，請求撤銷該局作出該工傷認定的具體行政行為。榮昌縣政府于2010年11月10日維持了該具體行政行為。 12月6日，巴望著方群能停止折騰，早點對自己進行工傷賠償的黃廷貴又聽到了讓他揪心的消息：方群仍不罷休，又向法院起訴，要求撤銷縣人力社保局作出的工傷認定書。 此時，距離黃廷貴受傷已有兩年多了。黃廷貴快絕望了：這一耗，又不知道要耗多久，什么時候才能拿到賠償款喲？ 簡化行政庭審程序：目標直指糾紛實質性解決 2011年3月1日上午9點，該案在榮昌法院行政庭審判長沈遠清的主持下正式開庭。坐在“第三人”位置上的黃廷貴疲憊地想：肯定又是一個漫長的庭審。不料，一個小時不到，庭審就結束了，還沒怎么反應過來的黃廷貴就聽到法官說：“原被告及第三人是否同意庭后對實質性爭議進行協調？”當他們同意協調后，便宣布休庭了。 沈遠清告訴筆者，這次庭審是用該庭自行探索的《榮昌縣人民法院行政案件一審程序庭審規范（試行）》指導的，主要是為了簡化庭審程序，引導當事人解決案件的實質性爭議。 原來在2010年4月，該院因近幾年在探索行政糾紛解決方面成效突出而被最高人民法院確定為全國“優化行政訴訟庭審程序”試點工作的15個試點法院之一，也是唯一的縣級法院。該院便積極開展試點工作，在修改完善《行政一審程序案件庭審規范》的基礎上，制定了新的行政《庭審規范》。此《庭審規范》要求強化庭前準備，即在庭前準備階段增加了三項內容，一是組織當事人交換證據材料或清單并出示法院調取的證據；二是引導當事人針對被訴具體行政行為進行舉證質證，并適時對爭議焦點進行歸納，積極對案件進行協調；三是向當事人分析訴訟風險，引導當事人理性進行訴訟活動。同時，把原來在庭審時進行的告知當事人權利義務、法庭紀律及合議庭組成人員等事項提前到開庭前書面通知當事人。 到庭審時，則簡化程序，即在法庭調查階段省去原告宣讀訴狀、被告宣讀答辯狀，改由審判長直接詢問原告對起訴狀內容有無補充和被告對答辨狀內容有無補充，并根據當事人訴辯意見，確定雙方自認事項和無爭議事項，明確被訴具體行政行為。質證階段也不再逐一展示證據，而由審判長詢問當事人對已交換的對方所舉證據材料有無異議，對無異議的證據材料合議庭根據證據三性原則予以確認，對有異議的證據材料才在法庭上舉示、質證，并根據質證情況分別予以認證。最后，增加實質爭議闡述環節，即當事人作最后陳述后，由審判長詢問當事人是否對實質爭議進行闡述，引導雙方確定實質爭議，以便當庭或休庭后對實質爭議進行協調，促進行政爭議的實質性解決。 “原來這類庭審一般都要花兩個小時以上，采用新的《庭審規范》之后，一般都只要一個小時左右，不僅簡化了庭審程序，提高了庭審效率，節約了當事各方的時間，更目標明確地奔向解決實質糾紛，值得提倡！”經常參加該院的行政庭審的人民陪審員肖華勇如此告訴筆者。 事實上，早在該案到了承辦法官李玉民手里后，他便按照該《庭審規則》進行庭前調查和庭前相關準備，并分別找黃廷貴和方群，逐步摸清案子的實質爭議并匯報給審判長沈遠清。 他告訴筆者，和一般的民事賠償糾紛不同，法官審理工傷認定類行政案件，只能對行政機關作出的工傷認定書或行政復議決定，作出撤銷或維持這兩種決定的判決，而不能對案子本身涉及到的是否構成工傷、賠償的數額是多少給出結論。這意味著，黃廷貴的這起工傷認定案，即使法院作了判決，如果方群不服，可能還要經過二審、傷殘等級鑒定、仲裁、民事索賠訴訟和強制執行等一系列繁瑣的后續程序。 “黃廷貴已經為這事奔忙兩年多了，比起單純地結案，我們更愿意幫他結束這漫長的維權路程。”沈遠清說，此案盡管是用人單位不服縣人力社保局的工傷認定，但糾紛的最終癥結還在于用人單位與黃廷貴之間，其實質性的爭議還在于黃廷貴想要或者方群能拿出多少工傷賠償款，“所以，得盡快促成他和方群就具體賠償額度達成協議并兌現。”行政協調：解決實質爭議當即獲賠16800元 于是，在開庭之前已經充分掌握案件事實和方群、黃廷貴等人真實意愿和實質爭議所在，并通過多次采取單獨對話或集中座談等形式，作了初步協調工作的沈遠清等人，在休庭之后，再次與三方當事人一起，進行面對面協商，情、理、法結合，分析案情，告知雙方繼續把官司打下去可能面臨的訴訟風險，引導雙方互諒互讓。 最終，在沈遠清等人的執著協調下，黃廷貴與方群自愿達成了工傷賠償協議，由方群一次性賠償給黃廷貴16800元，且當場即對付了5000元。第二天，方群又主動向法院遞交了撤訴申請，并在行政庭和榮昌縣綜合調處室的主持下，與黃廷貴簽訂了調解協議，并給付了余下的11800元賠償款。 “折騰這么久，我也累了，這個事早點解決，我也好早點甩下這個包袱，把精力全部用到矸磚廠的生產經營中去。”談到接受法官的協調并同意給付黃廷貴的工傷賠償，方群告訴筆者：“法院的人辦事很利索，也多為我們當事人著想，我對他們這種以‘和為貴’的協調方式和結果都比較滿意！” 行政協調民事化：原告撤訴率達100% 其實，在榮昌縣法院，像這樣通過法官協調獲得工傷賠款的當事人，不止黃廷貴一人。自2009年以來，榮昌法院在審理工傷認定行政案件過程中，針對該類型案件的特點，把糾紛實質性解決作為審判的追求，積極建立該類行政案件處理新機制。從關注職工及農民工的民事實體權利、切實維護他們的合法權利宗旨出發，做到程序實體并重，創立了“工傷認定行政案件行政協調民事化”的新模式。即在行政訴訟階段，突破傳統行政協調模式，附帶協調解決原告與第三人（即勞動者與用人單位）之間的民事賠償部分，讓勞動者在行政審判階段就能得到最后的權益賠償。 “這樣免去了用人單位與勞動者再打民事官司的訴累，既節約了有限的司法資源，又徹底解決了工傷賠償糾紛。”沈遠清說，兩年來，榮昌縣法院共受理工傷認定行政案件9件，通過該模式的運作，使勞動者在行政訴訟階段就獲得工傷賠償，實現原告撤訴率100%，且無一件上訴，無一件申訴，達到了勞動者、用人單位與勞動行政部門三方滿意的效果。 “這種方式很好，實實在在化解了矛盾，解除了當事人的后續訴累，也利于企業發展，更為以后工傷案件的處理提供了一個方向范本。”經常在法官們進行行政協調工作中參與政策解釋的榮昌縣人力資源與社會保障局執法仲裁科科長朱松由衷地支持該模式。模式建立背景：司法救濟民權 建立這樣一種卓有成效的工作模式，是基于一種什么目的或需要呢？筆者就該問題采訪了榮昌縣人民法院院長王小林博士，他告訴筆者，原因有三： 一是為使勞動者及時得到賠償。工傷賠償的一系列程序被稱為“馬拉松式”的訴訟。勞動者從受傷后到最終獲得工傷賠償可能歷經勞動爭議仲裁、確認勞動關系的民事訴訟、申請工傷認定、工傷認定不服申請行政復議、工傷認定行政訴訟、工傷賠償訴訟，這些繁瑣的程序可能要經歷兩三年的時間。特別是2007年4月1日《訴訟費用交納辦法》實施后，訴訟費用大幅降低，尤其是勞動爭議案件每件交納10元。充分的救濟途徑、漫長的糾紛解決程序成為了用人單位手中重要的籌碼。在訴訟費用低廉的情況下，毫不含糊地走完全部程序，用充分的程序來拖延賠償，以時間來爭取優勢地位，是用人單位慣用的手段。在現有訴訟費用極低無法起到調控訴訟的情況下，一定程度上導致確認勞動關系的訴訟大幅增加，更延長了賠償過程。而作為勞動者來說，大部分因經濟困難急需得到賠償用于治療，所以在時間上無法與用人單位所抗衡，處于劣勢，惟一可以與用人單位所抗衡的只是一種期待性抗衡，即將來認定了工傷且全部程序完結后，用人單位全額賠償的一種對用人單位所潛在的抗衡力量，因此勞動者及時獲得賠償就顯得尤為重要。 二是工傷行政案件審理的內在局限性克服的需要。工傷認定行政案件僅是勞動關系糾紛與工傷賠償糾紛的中間過渡程序，只是用人單位與勞動者漫長糾紛化解程序的一個環節。行政訴訟的內在性質決定了工傷認定行政案件只審工傷行政認定程序的合法性，不關注實體賠償，這種程序性的模式導致總有一方當事人要上訴，導致工傷認定行政案件上訴率高、申訴率高，案結事不了，不僅浪費了司法資源，而且拖延了勞動者獲得工傷賠償的時間，使當事人長期苦于訟累，當事人不滿意，社會效果差。工傷行政案件審理的內在局限性所引發的弊端促使我們重新審視工傷認定行政案件的審理，力求在法律的框架內盡早解決這個問題。 三是行政糾紛實質性解決的需要。2009年6月，最高人民法院下發了《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，強調要“充分發揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能”，“要注意爭議的實質性解決，促進案結事了”。而這項要求正好契合該院“和諧司法”發展戰略中以司法救濟民權的主旨，符合該院以司法自身和諧促進社會和諧的目標追求。 專家認為：這一模式也適合其他行政案件 “法院的這一做法有效地減輕了雙方當事人的訴累。”西南政法大學行政法學院副教授唐堯曾接受重慶日報記者就該模式對其進行的專訪，他對榮昌法院的這一作法表示支持。他說，長期以來，在工傷賠償案件中，繁瑣的程序讓不少勞動者的維權之路走得艱辛而漫長。甚至有勞動者都因工傷去世了，卻還沒拿到工傷賠償。榮昌法院2009年來受理的9件工傷認定類行政案件中，有4件案件都經過了勞動爭議仲裁委員會仲裁，以及要求法院確認存在勞動關系的一審、二審、申請工傷認定、不服工傷認定而向縣人民政府申請復議等程序，導致了工傷案件賠償過程的延長。從勞動者受傷到一方當事人在因不服工傷認定而提起行政訴訟前，最短的都經歷了11個月，最長的則歷時26個月。 因此，法院在審理工傷認定行政案件過程中，把糾紛實質性解決作為審判的追求，從切實維護勞動者的合法權益出發，創立了工傷認定行政案件行政協調民事化的新模式，這與當前國家提倡的“創新化解行政爭議的機制”的思路相契合，有利于和諧社會的構建。 “在解決行政糾紛的實際工作探索中，我們發現，由于行政案件有其特有的共通性，這種行政協調民事化的模式不僅適合工傷認定類行政案件，也適合其他行政案件，如解決征地拆遷中出現的行政糾紛等等。”沈遠清說，下一步，他們將把該模式運用到解決其他行政糾紛中去，更加明確地以解決當事人之間的實質性爭議，努力促進“官民”和諧、社會穩定。 同時，唐堯還指出，法官在對此類案件進行協調時，必須遵循不偏向于任何一方、雙方當事人自愿、不違背相關法律法規等原則。“榮昌法院還可對這一模式進行總結，對適用該模式的范圍和程序形成書面化的東西，一旦時機成熟，就可在全市進行推廣。” |
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