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公共利益界定應交給獨立司法機構
2010-11-15 |
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《物權法》，被稱為市場交易的基礎和前提，沒有《物權法》，也就沒有真正的市場經濟。因為只有確認財產所有權的歸屬，才能談得上財產的交易。 對于中國來說，市場經濟的探索，本來就是一件遲來的事情，所以《物權法》的提出和起草工作，也是近十來年的事情。其完稿和正式出臺，更是推到了2007年年初。盡管其出臺過程充滿了爭議和坎坷，但畢竟這是一個具有里程碑意義的事件。 《物權法》的出臺，也帶來了各地相繼出現的“物權法第一案”，并相繼取得勝訴。2007年的春天，一棟孤樓扎眼地矗立在重慶九龍坡區的一處拆遷工地上。彼時，《物權法》草案已經進入八審討論階段。一對特立獨行的夫婦，一棟插著國旗的孤樓，成為《物權法》最好的普法案例。 《物權法》實施至今，已整整三年。作為司法體系中最具代表性的一部法律，《物權法》在立法建議和起草過程中曾掀起了廣泛的全民討論，在具體實施過程中，也存在許多問題。 實施三年之后的《物權法》，是否擺脫了彼時爭議的漩渦？私有財產權神圣不可侵犯的理念是否深入人心？物權的實現和保護還有哪些溝絆需要厘清？《第一財經日報》在此法實施三周年之際，專訪了中國政法大學李曙光教授。李曙光教授曾參與了《物權法》的立法論證過程。 《物權法》在于穩定公民對未來的預期 第一財經日報：《物權法》頒布三年后，你如何看待其對社會秩序建立的意義？ 李曙光：《物權法》是一部發現產權、界定產權、確認產權、保護產權的法律，是整個市場經濟的基石。如果一個國家不確認產權、保護產權，市場經濟就沒有基礎。物權如果沒有一個好的界定和保護的環境，這個社會是無序的，社會公民不可能產生創業的沖動，更勿談創新，大家心中都沒底兒。所以說《物權法》保障個人對未來有一個穩定的心理預期，這是《物權法》的根本和基本意義。 日報：《物權法》實施前后，社會對公民財產權利保障有何本質改變？ 李曙光：有幾個大的變化：1.2004年《憲法》修改時，將“保護公民的私有財產權”加進《憲法》，《物權法》是對這一條的細化。2。政府權力過大廣受詬病，雖然是市場經濟，但缺乏平等的產權概念和理念，《物權法》實施后，老百姓與政府之間的俯仰視關系有所改變。3。百姓有了法律武器。《物權法》以前，我們有《民法通則》和《合同法》來保護相應財產主體的利益，但沒有集中到物權或財產權的保護，沒有專門的法律保護，起碼缺乏財產權的宣示制度。4。《民法通則》對物權主要是原則上的規定，而《物權法》有十九章內容，詳細規定了具體的支配、占有、使用、收益、處分、用益物權、擔保物權，甚至細化到車庫的所有權，以及相鄰關系、建設用地使用權限、產權登記等， 這些都跟老百姓密切相關。可操作性比《民法通則》高很多。 風可進，雨可進，國王不可進 日報：《物權法》在實施過程中遇到了哪些主要問題？ 李曙光：《物權法》在實施過程中確實遇到很多問題。首先，“物權”這個名稱太學術化，嚴格說來沒有法律依據，《憲法》里其實沒有“物權”這個詞。我們熟悉的是“財產權”，也更符合中國人的習慣，如果用財產權概念，對老百姓影響力會更大一點。物權是大陸法系《民法典》中的概念，在大陸法系中更喜歡用ownership所有權概念，而不是英美法系中的property rights。中國一直沿用的是大陸法系，但中國的市場經濟近10年來又很受英美法系影響。英美法系中的property rights是指一束權利，權利可以信托，比如A享有所有權，B享有管理權，C享有收益權，這在英美法系很平常，但在大陸法系里不可想象。大陸法系中的物權是排他性的，絕對的支配權利。因為物權法立法當中的概念太學術化，所以在法律傳播、接受度以及跟其他法律的協調要差一點。 其次，《物權法》實施中最大的問題，就是物權的平等保護。國有、集體財產優先保護，這就是有條件的保護。比如法院判決的時候，如果涉及公私爭議糾紛，通常傾向于將產權界定為國有；財產權案件國企敗訴了，執行過程中不執行，總覺得是在保護公有制，很少追究或很難追究；而民營的就強制執行。 再者，《物權法》界定物權為有體物。現在有一些爭論，認為知識產權等無形資產也應該屬于物權。整個世界的市場經濟在飛速發展，產生很多新的物權。比如憑證類的如借條；無形的如無線電頻譜；虛擬的如QQ賬號；權屬界限模糊的如野生的動植物等，這些都突破了物權的范圍。每發明一個東西，都可能成為財產，物權法的概念顯然不適應這個發展，只針對有體物，這個范圍過窄。 另外，對公共利益如何界定、私權因公共利益受損如何補償和補償多少，也沒有作出規定。立法本身的問題，也影響了實施。 日報：你說的公有財產權利和私有財產權利不平等保護，可以舉例說明一下嗎？ 李曙光：這類案例很多。比如最近的一個案例，一家國有地鐵公司把地鐵里的攤點位置出售給個人，出售時即已違反了當地的規劃法。售出后私人投資者投了很多錢裝修、招商、分包等，但后來地鐵公司以出售行為違反規劃法為由，要求全部收回。最后法院判決站在國有公司一邊，給私人投資者補償極少。我認為這就是不平等保護。 這些問題的關鍵在于，沒有一個保護私有財產權的經濟環境、價值觀念環境以及司法環境。 中國傳統不重視私有財產，甚至鄙視私有財產。中國人講的“普天之下莫非王土，率土之兵莫非王臣”和“天下為公”，都在強調公有制。而在西方，一個保護私有財產權很典型的案子是，德國波茨坦的一個磨坊主，他的破房子位于國王的后花園內，但國王對這個有礙觀瞻的建筑卻無可奈何。是為“風可進，雨可進，國王不可進”。這樣的例子在歐洲和英國都出現過，這就是產權保護的原則，尊重人格與尊重財產權是一體的。在今天，私有財產應該受到無條件的保護，私有財產權神圣不可侵犯。政府對私有產權的保護是不能講條件的。 公共利益的界定權不應交給地方政府 日報：你剛才談到公共利益和補償，這兩點在《物權法》中都沒有明確規定，你認為具體操作時應如何應對？ 李曙光：首先，公共利益應該有一個剛性的標準，把公共利益具體化。比如國防以及涉及大多數人的利益，對侵犯私權的處罰在程序上如何操作；存在減損私權情況的，要有足夠的補償。 《物權法》中對什么叫公共利益沒有明確的規定。在這個條件下，誰來界定公共利益顯得尤為重要。我一直主張，公共利益的界定應該交給獨立的司法機構來裁定，而不能交讓政府來界定；新拆遷條例意見稿把公共利益的界定權交給了地方政府，我認為這有問題，應該建立國家層級的、專門的司法機構來對公共利益的界定進行裁定。 另外，補償方面，《物權法》沒有規定具體的補償方式和補償標準。在國外，一般會規定為“充分的”或“適當的”補償。補償方式是貨幣補償還是物化補償，還是兩者相結合，要有規定，同時還要給受損者充分的選擇權；另外，財產二次轉讓較一次轉讓溢價過高的，第一次交易存在明顯不公平的，第二次交易的得利者應做適當的反吐。 日報：你剛才提到應將公共利益的裁定交給獨立的司法機構，但在司法現階段的條件下，如何做到？ 李曙光：在現有框架下，我的建議是，與地方政府有利益沖突的起訴和判決，可以突破四層法院架構，在最高院下面設立一些巡回法院，如土地、破產、稅務、外資、地產等專門法院，使之脫離地方利益。雖然這可能使得最高院機構龐大一些，但比之于因此而付出的高昂的社會公正代價，還是很值得的。 同時，在這一類的判決中，法官應寫出非常詳細的判決陳詞，陳述為什么要做出這樣的判決，以供社會評判和后來者參考。 另外，在判斷項目前期的公共利益和私有權益孰高孰低時，透明、程序嚴格的聽證會形式可以解決這個問題。 成立土地國資委 日報：《物權法》撰稿人江平老師曾說，某種意義上，沒有解決土地所有權的問題，是《物權法》最大的懸案。你是否認同這一觀點？如何解決？ 李曙光：公有制與私有財產沖突最典型的就是我們的房地分離制度，房隨地走，房子是私人的，但土地是國家的，這就是說，沒有公有，就沒有私有，這一條直接導致了物權的原則落實不了。 《物權法》有一個規定，明確住宅建設用地的使用權可以自動延期，那我們就應該把這一條的實質往前推一步，起碼在住宅這一塊，可以使土地的使用期限隨房走；而農村的宅基地可以賣給農民，這兩塊可以逐步實現土地的部分私有化。部分土地的私有化可以使財政和社保基金歷史欠賬得到很大程度的緩解。 我不主張土地全面私有化，但土地的管理體制改革，我有三點主張：首先，應盡快成立土地國資委，要把國有土地出資人和監管人分開，現在很多國土儲備中心作為國土資源部門的一個事業單位，權力很大，土地的規劃、出售、收益等權力集于一身，國土資源部門既是立法者，又是監管人，又是實施者。土地出資人角色與監管者角色未分開。土地國資委應扮演出資人角色，作為一個特殊的獨立的企業法人，其預算、運營都應納入透明的監管體系。 其次，農村應成立集體土地管理委員會，改變現在廣為詬病的所謂土地“村長或鎮長”所有制。 再者，可以試行土地聯邦制，中央擁有一部分土地，地方擁有一部分土地，然后分別都可以賣出一些。我不主張土地的全面私有制，應是部分私有化。土地聯邦制與部分私有化最大的好處是提高土地的使用效率。 產權的保護一靠自己，二靠法治 日報：在用《物權法》保護自己的時候，物權的所有者——公民和政府之間，是個什么關系？兩者之間存在利益沖突時怎么辦？ 李曙光：在一個法治的國家，產權保護的主體，一是你自己，二是法治，并不是靠政府管理者。應該清楚地認識到，政府管理者有保護財產權利者不受侵犯的職責，但他是不是盡責很難說，甚至有可能成為掠奪、攫取財產的人。從這個意義上來說，個人保護產權的訴訟機制很重要，應有獨立、有權威的司法機構客觀公正地介于政府與利益沖突者之間，來受理解決產權糾紛問題，法院不能告了不理。在法治框架下，政府的主要職責是保護產權與合約的自由，而不是現在的全干預政府，現在政治體制改革的主要任務是使政府漸漸演變為一個依法行政的政府、責任政府和法治政府，這三條是一步一步來實現的，依法行政即現有的法律和規定要落實；責任政府是指要廣泛建立辭職和彈劾制度；而法治政府則表明政府權力是受到許多約束的，在法治的籠罩下的。現在有些地方政府在拆遷過程中，不是去保護民眾的產權，而是侵害民眾的財產權，選擇性執法與司法，這是我們產權保護改革的重點。 |
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