|
關于國家賠償工作存在的問題及對策
2008-3-18 |
||
|
一、賠償機構的設置問題 根據賠償法規定，人民法院設立賠償委員會審理國家賠償案件，賠償委員會下設辦公室作為具體的辦事機構。從賠償法實施八年以來的情況看，目前賠償機構的設置值得反思和研究。 對賠償工作定性直接關系到賠償機構的科學設置。賠償法對國家賠償工作的性質界定不清，司法實務部門也持不同認識。2002年元月，在江蘇無錫市召開的第三次高級法院賠償委員會主任會議上，最高法院將人民法院辦理國家賠償案件定性為審判工作，但遭到以檢察機關為代表的很多部門強烈反對。他們認為，國家賠償案件完全不具有訴訟性質，人民法院辦理賠償案件僅是具有司法性質的行政工作，不能稱為“審判”工作。 筆者認為，“審判”一詞，有著特定的程序內容，專指人民法院審理案件的活動。從我國訴訟法的具體規定看，審判工作一般包括立案審查、受理、一審、二審、申訴、再審等程序，可以采取訴訟保全和強制措施等。而國家賠償法所規定的刑事賠償和非刑事司法賠償的辦理程序基本上不具備上述內容。從賠償法具體條文看，只是規定賠償請求人“可以申請賠償委員會作出賠償決定”，并沒有規定為向賠償委員會起訴，也沒有規定賠償委員會對賠償請求人的申請進行裁判。雖然國家賠償法規定賠償委員會的決定具有法律效力，但由于賠償委員會并沒有被賦予對侵權行為的確認權力，因此，賠償委員會對刑事賠償和非刑事司法賠償只具有有限的最終決定權。而且，賠償法也沒有賦予人民法院強制執行權。所以，就現行賠償法理解，人民法院賠償委員會辦理賠償案件不屬于審判工作。 將賠償案件辦理機構設置于法院還存在以下三個方面的現實問題：一是缺乏權威性，一些賠償義務機關，特別是檢察機關對人民法院賠償委員會的工作不支持，不配合，不執行，甚至通過有關部門施加壓力，人民法院賠償委員會對此往往無能為力，只能被動應付。二是缺乏中立性。由于法院自身也可能成為賠償義務機關，所以時常會出現賠償委員辦理法院為賠償義務機關的賠償案件，賠償請求人很難產生信任。三是缺乏獨立性，賠償委員會的性質并無定論，各地法院對賠償辦的認識和人員配備也不一致。有的將賠償辦視為法院內部獨立的工作部門，單獨設置，配備專門工作人員；有的認為賠償辦屬于松散性機構，將其掛靠在內部其他職能庭處室。實際上，由于法院自身對國家賠償工作沒有予以應有的重視，賠償委員會也不具有權威，其辦事機構工作人員的積極性和主動性難以調動。 因此，建議立法機關考慮將處理國家賠償的工作職能調整到其他權威部門。 二、刑事侵權事實的確認問題 對侵權事實的確認是能否取得國家賠償的前提。在理論界和司法實務界，關于刑事賠償的原則主要存在兩種不同的觀點。一種觀點認為，在國家賠償法的總則部分已經確立了國家賠償適用的違法賠償原則，只有經依法確認才能導致刑事賠償。另一種觀點認為，違法賠償原則只適用于行政賠償，根據國家賠償法的立法原意，在刑事賠償中應當遵循無罪結果歸責原則。這兩種觀點分別為最高法院和最高檢察院所采納，從而形成兩院的確認之爭，最為典型的是對存疑案件是否給予賠償的不同處理。 根據刑事訴訟法第一百四十條第四款、第一百六十二條第（三）項的規定，犯罪嫌疑人被逮捕后，因事實不清，證據不足，人民檢察院可以作出不起訴或者撤銷案件的決定；證據不足，不能認定被告人有罪的，人民法院應當作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決，這些案件被統稱為存疑案件。國家賠償法實施前的刑事訴訟法并無存疑判決一說，因此，在賠償法中不可能涉及該問題。由此，導致兩院在存疑案件被告人申請國家賠償時，是否需要另行確認問題上產生巨大的分歧。2000年1月11日，最高法院頒布《關于刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規定（試行）》，規定人民檢察院因事實不清，證據不足作出的不起訴或者撤銷案件的決定和人民法院作出的無罪判決都是對侵權事實的確認。而2000年11月6日，最高檢察院檢察委員會會議通過《人民檢察院刑事賠償工作規定》，針鋒相對地規定：“對人民檢察院因證據不足作出撤銷案件決定書、不起訴決定書或者人民法院因證據不足作出已經發生法律效力的刑事判決、裁定書申請賠償的，人民檢察院的逮捕、拘留決定有無違法侵犯人身權情形，應當依法進行確認。”該規定第八條第（三）項規定：“對有證據證明有部分犯罪事實的人拘留、逮捕，或者有證據證明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予確認。” 最高檢察院作出與最高法院截然相反的解釋，給存疑案件賠償請求人的求償設置了障礙。筆者認為，無論是從刑事訴訟法規定的“疑罪從無”的司法原則，還是從刑事賠償工作應遵循的“無罪歸責原則”來認識，對于存疑案件，人民檢察院因事實不清，證據不足作出的不起訴或者撤銷案件的決定和人民法院作出的無罪判決即是對侵權事實的確認，賠償義務機關應當履行賠償責任。但是，司法實務中，在賠償委員會作出賠償決定后，檢察機關常常以最高檢制定的《刑事賠償工作規定》為理由，指責賠償委員會超越職權，拒絕執行決定。因此，在目前國家賠償法尚未修改情況下，建議最高法院盡快提請全國人大賦予最高法院唯一的司法解釋權，同時，有權部門對已經出臺的司法解釋進行清理。 三、刑事賠償的范圍問題 根據國家賠償法第二十六條、第二十七條和第二十八條的規定，只有公民的人身權或者公民、法人和其他組織的財產權受到侵犯，受害人才有取得國家賠償的權利。 但是由于國家賠償法對賠償范圍的規定比較原則，在司法實踐中，對有關條文的理解和認識不夠統一，賠償請求人某些損失及支出能否得到賠償具有不確定性。主要表現是：在財產損害賠償方面，對資金的利息損失及機器設備、交通工具的自然損耗或折舊損失、對賠償請求人在申請賠償的過程中支出的交通費、住宿費以及律師代理費等費用是否應當給予賠償等。筆者認為，因侵權行為導致賠償請求人的資金利息損失及機器設備、交通工具的自然損耗或折舊損失，賠償請求人因申請賠償而支出的交通費、住宿費和代理費等，雖然不是賠償義務機關的侵權行為直接造成的，但卻與賠償義務機關的侵權行為有著直接的關系。這些損失和費用，應當給予賠償。可以國家賠償法第二十八條第（七）項規定的對財產權造成的“其他損害”為依據，按照一定標準，確定賠償數額。 四、賠償費用的列支問題 根據賠償法的規定，國家賠償的方式有三種，即支付賠償金、返還財產和恢復原狀。國務院根據賠償法的規定，于1995年1月制定頒布《國家賠償費用管理辦法》，該規定第七條規定：“國家賠償費用由賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政申請核撥。”但現實是，很多賠償義務機關由于經費緊張，無力先行支付，大多是向財政申請核撥，財政撥付后再行支付。而很多財政部門又以地方財政吃緊、預算不到位以及各部門財政經費包干為由，不予核撥。從而最終導致賠償請求人不能及時取得賠償，賠償委員會的決定成為一紙空文。 賠償款不能及時到位，賠償決定無限期延遲履行，不僅侵犯了賠償請求人的合法權益，而且嚴重破壞了人民法院的權威。國務院應盡快對《國家賠償費用管理辦法》進行修改，規定對于決定支付賠償金或者返還財產的，在賠償義務機關逾期執行的情況下，賠償請求人可以直接向賠償義務機關同級財政部門申請支付賠償金或者返還財產。同級財政部門必須及時辦理，不得以任何理由拒絕支付。 五、賠償決定的執行問題 《國家賠償法》第二十三條第三款規定，賠償委員會作出的決定，是發生法律效力的決定，必須執行。但是在司法實踐中，賠償義務機關因對賠償委員會的決定存有異議，比如刑事司法賠償案件中的賠償義務機關認為人民法院的無罪判決錯誤或侵權事實未經確認等，而拒絕執行賠償決定。當賠償請求人申請強制執行時，賠償委員會因法律沒有賦予相應的執行權力而不能采取任何執行措施，陷入尷尬境地。 建議修改賠償法或者由最高法院作出司法解釋，確定賠償義務機關履行賠償決定的期限，自賠償決定書送達之日起三十日內必須履行完畢，逾期履行的，賠償請求人可以申請人民法院賠償委員會強制執行；作出賠償決定的賠償委員會可以針對不同情況采取下列措施： 1、對決定支付的賠償金、應當返還金錢，通知銀行從該賠償義務機關帳戶內劃撥； 2、從期滿之日起，對賠償義務機關按日處以50元到100元的罰款。 六、國家賠償案件的審判監督問題 《國家賠償法》施行后，最高人民法院先后頒布了《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規定》和《最高人民法院關于刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規定（試行）》，對賠償案件的審理程序和立案工作加以規范。但是，對于賠償委員會的決定生效后，如果原決定確有錯誤，必須改變原決定的，應當按照何種程序處理缺乏具體而明確的規定。 筆者認為，在目前辦理賠償案件仍屬于法院職能情況、最高法院堅持國家賠償案件的審理是審判工作情況下，對確有錯誤的賠償決定也應當按照審判監督的原則處理。宜以司法解釋形式規定，院長對賠償委員會已經發生法律效力的賠償決定，認為違反法律規定需要再審的，應當提交審判委員會討論重新作出賠償決定；上級法院發現對下級法院賠償委員會已經發生法律效力的決定違反法律規定的，有權直接撤銷原決定并作出新的賠償決定，或者指令下級法院賠償委員會已經發生法律效力的決定違反法律規定的，有權直接撤銷原決定并作出新的賠償決定，或者指令下級法院賠償委員會重新作出決定。 |
||