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如何防范收費爭議訴訟
2010-3-18 |
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《中國高速公路》 伴隨著我國法治化進程的不斷加快，因高速公路收費爭議引起的法律訴訟案件也呈逐年增多之勢。一方面，由于高速公路管理立法相對滯后，高速公路管理者的權(quán)利和義務得不到明確、規(guī)范；另一方面，廣大群眾對高速公路全封閉、全立交、分隔行駛、控制出入、汽車專用、繳費通行等許多與普通公路截然不同的使用和管理辦法不理解、不習慣，影響了當事雙方合法權(quán)益的有效保護。本文結(jié)合收費工作實踐，從法律層面就高速公路收費爭議作探討，并就高速公路收費爭議引起的訴訟風險與防范提出相應解決方案。 收費爭議訴訟風險 當前，涉及高速公路收費爭議極易引發(fā)訴訟風險的主要有三大類： 高速不“高速” 2005年4月4日，龐某駕車經(jīng)京津塘高速公路到開津，行駛不久遇到堵車。事后，龐某以高速公路未能提供高速通行條件，仍被要求原價繳納通行費的做法涉嫌違約為由，將負責管理該路的華北高速公路股份有限公司告上法庭，要求返還當日所繳議等，此類案件一般標的額小，法律關(guān)系明確，主要是由于車型判別、車載重量以及超時、無卡、U轉(zhuǎn)等特殊情況下發(fā)生的。 相關(guān)法律思考 隨著高速公路通車里程不斷增長，管理者與使用者之間的糾紛在所難免。但在收費問題上，社會上有一些因不了解情況造成的錯誤觀念在流行。就目前法律規(guī)定來說，按規(guī)定收費的行為不應被稱為霸王條款。 經(jīng)營管理中的法律關(guān)系 依照《公路法》的有關(guān)規(guī)定，高速公路經(jīng)營管理者具有雙重的法律地位。 首先，它是公路的行政管理者，依法享有行政執(zhí)法權(quán)。《公路法》第八條第三項明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責”；第六十九條規(guī)定“交通主管部門、公路管理機構(gòu)依法對有關(guān)公路的法律、法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督”。 其次，對于收費公路而言，經(jīng)營管理者與使用者又是平等的民事法律關(guān)系主體，受《民法通則》、《合同法》等民事法律的調(diào)整。公路收費不屬于行政規(guī)費，而屬于因使用者使用公路而獲得的對價。依照《公路法》，公路收費的目的是償還貸款、集資款，收費權(quán)受國務院規(guī)定的年限限制；公路收費權(quán)可以轉(zhuǎn)讓；收費標準由公路收費單位提出方案，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門審查核準。因此，公路收費權(quán)帶有盈利目的，權(quán)利人能夠自由處分，能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)讓、質(zhì)押，這些特征都是行政規(guī)費所不具備的。 高速公路收費爭議的特征與經(jīng)營管理者具有雙重法律地位相對應，運營管理中也存在兩類性質(zhì)的法律糾紛，即行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。 我國高速公路的建設(shè)和管理與其他國家不盡相同，涉及的法律關(guān)系非常復雜，經(jīng)營管理中涉及行政、民事法律關(guān)系。因此，簡單以民事法律關(guān)系來理解用路人與管理者的糾紛是不妥當?shù)摹！妒召M公路管理條例》僅僅授予其收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務設(shè)施經(jīng)營權(quán)，涉及這3個領(lǐng)域的問題是民事法律關(guān)系，但有關(guān)道路是否關(guān)閉、交通事故處理、通行速度管制、收費標準、非公路標志和埋設(shè)設(shè)施的審批等（包括衍生事項）是行政法律關(guān)系。 收費爭議中造成用路人通行速度減慢的原因，多是由于發(fā)生道路維修、交通事故等實行了交通管制，顯然是屬于行政法律關(guān)系的范疇。用路人要服從公安交通管理機構(gòu)管制，經(jīng)營管理者也要服從。如果說損失，經(jīng)營管理者的損失首當其沖。因此，雙方或者一方不服，都應當按行政程序提請法律救援，不能把行政法律關(guān)系用民事訴訟方法來嫁接，這顯然是程序法與實體法的錯位。 當事人因車型判別、車載重量以及超時、無卡、U轉(zhuǎn)所爭議的是否減收或者少收通行費，同樣是涉及通行費收費標準的行政管理法律關(guān)系，高速公路經(jīng)營管理者既沒有權(quán)利少收，更沒有權(quán)利多收。 “超齡”爭議因立法滯后而起 目前我國公路建設(shè)的投資方式有兩種：一種是政府利用貸款或向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路，俗稱政府還貸路；另一種是國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路，俗稱經(jīng)營性公路。 依據(jù)2004年9月國務院發(fā)布的“收費公路管理條例”規(guī)定，前者的收費期限不得超過15年；后者的收費期限不得超過25年；中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年。在“超期”收費爭議中，往往把高速公路當作政府還貸公路來看待的。但事實是，對于經(jīng)營性公路，《收費公路管理條例》不僅沒有做過“還清貸款，必須終止收費”的限制，還允許經(jīng)營者在“收回投資”的同時獲取“合理回報”。 另外一個不能忽略的問題是，《收費公路管理條例》于2004年11月1日開始施行，而爭議涉及的公路收費、公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、延長收費年限等現(xiàn)象均早于立法時間，雖然過去在公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓后批準的收費期限過長、將公路的收費起止期后延等現(xiàn)象在合理性上存在問題，但從當時的規(guī)定看，卻未必違法，如果用后來的立法，矯正已經(jīng)進行了多年的、在合同約定期內(nèi)的收費行為，將不可避免地損害受讓方的信賴利益。因立法的滯后而導致消費者與公路管理部門的糾紛，最后只能由政府協(xié)調(diào)解決，個人與運營管理單位都無能為力。而事實上，運營管理單位并未獲得政府協(xié)助，反而因“綠色通道”等免費政策加劇了經(jīng)營壓力。 關(guān)于U轉(zhuǎn)、無卡、超時等爭議 從法律上講，當駕駛員開車駛?cè)敫咚佟⒛玫酵ㄐ锌〞r，就與運營管理單位形成了合同關(guān)系。駕駛員繳通行費，管理單位提供符合標準的通行條件。通常，通行卡背面會對超時、U轉(zhuǎn)、無卡等引起的講這是一種格式條款，司乘人員駛上高速公路，即表示對這一條款的認同，經(jīng)營管理單位已盡到提示義務。對此類爭議，一般適用違約責任，責任承擔在于判定雙方是否違反合同義務，如果沒有違約事項，經(jīng)營管理單位對于U轉(zhuǎn)、無卡、超時加收相應款項不能認為霸王條款。 同時，上述加收標準都是經(jīng)過各省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門、物價行政主管部門審查核準并公示的，當事人不能以不知情為由拒絕遵守；此類爭議同樣涉及通行費收費標準的行政管理法律關(guān)系，經(jīng)營管理單位既沒有權(quán)利少收，更沒有權(quán)利多收。 如何化干戈為玉帛 完善高速公路管理立法 法律環(huán)境對管理單位不利，管理者的責任被無限放大。我國公路立法特別是高速公路立法，不健全、不配套，遠未形成完整體系。同時，涉及高速公路經(jīng)營管理的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不清晰、不具體、缺乏操作性，經(jīng)營管理單位對自身的權(quán)利義務不甚明確。此外，《收費公路管理條例》中除了規(guī)定管理單位享有依法收費的權(quán)利外，其他權(quán)利較少。這樣的結(jié)果是法律責任無法確定或者是偏向于保護弱者。在高速公路使用中，因行車、經(jīng)營、收費、交通事故、水毀、塌方、損壞設(shè)施、設(shè)備、施工維護等而此起的民事、刑事、經(jīng)營的糾紛案件是不可避免的，運營管理單位應加強與政府職能部門的溝通與聯(lián)系，努力爭取和影響立法，不斷完善高速公路立法，制定出能平衡和保護各方利益的良法，有效維護經(jīng)營管理單位的合法權(quán)益。 切實提高企業(yè)員工法律素質(zhì) 管理單位的法律意識不強，忽視細節(jié)，也讓某些當事人有機可乘。隨著法治進程的加快，群眾法治意識的加強，經(jīng)營管理者將面臨更大的挑戰(zhàn)和壓力。公司的各種決定和舉措，都要通過個人行為來實施，尤其是在高速公路的運營管理中，例如收繳通行費、路政執(zhí)法的工作都與行政行為相似或關(guān)聯(lián)。這就要求收費員、路政員等必須具有較強的法律素質(zhì)。為了防范訴訟風險，應對員工進行切實有效的法制意識教育，做到全員懂法、全員守法，才能保證以公司法人資格所實行的各種行為合理、合法。 完善監(jiān)控系統(tǒng)、提高舉證能力 提高舉證能力是運營管理單位免責或減責的有力手段。要充分認識到信息系統(tǒng)管理的重要性，及時公布道路的通行情況，滿足顧客的知情權(quán)。監(jiān)控系統(tǒng)記錄下來的數(shù)據(jù)和資料可以作為法律證據(jù)，應改進監(jiān)控系統(tǒng)、提升管理水平，使之成為更有力的管理工具。 加大宣傳力度，提升文明服務 收費站作為“收費還貸”的主要載體，按章收費，按理不應該與繳費者發(fā)生糾紛。但由于某些信口雌黃、不負責任的媒體炒作，例如《江蘇高速路收費員月薪八千交通廳領(lǐng)導“眼饞”》之類的假新聞，很大程度上誤導了公眾。處在風口浪尖上的收費站，往往“一不小心”就成了雙方?jīng)_突的“火藥桶”。即使收費站被圍堵、沖擊，收費員成為“出氣筒”甚至遭受人身傷害，也很難得到同情。一方面，進一步加大宣傳力度，及時引導、保持正面輿論導向，獲得司乘人員的理解和支持。另一方面，要積極提升文明服務水平，情系司乘，積極化解矛盾，維護窗口形象。 高度重視行業(yè)法制工作 運營管理單位普遍忽視公路法制建設(shè)，缺乏培植自身法律隊伍的熱情，導致請來的律師不懂路、懂路的專家不懂法。因此，運營管理單位既要加強培養(yǎng)既懂法又懂交通的“自己人”，又要聘請行業(yè)外的資深律師，前者業(yè)務素質(zhì)高、協(xié)調(diào)能力強，后者訴訟經(jīng)驗多、風險意識高，二者相輔相成，實現(xiàn)互補。
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