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星韻律師事務(wù)所 李圣敬
BOT（Build-Operate-Transfer）投資和融資方式已經(jīng)并繼續(xù)大規(guī)模地在廣大發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家得到廣泛運(yùn)用。中國近年來也在一些地方積極嘗試或正在醞釀BOT（如北京幾個(gè)奧運(yùn)體育設(shè)施）這一投融資方式，以求更為有效地解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后之間的矛盾而導(dǎo)致的瓶頸問題。本文主要從律師為BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作提供法律服務(wù)的角度作一探討。
一、BOT投融資方式的特征及法律調(diào)整
一般認(rèn)為，BOT是政府采用某種形式通過特許權(quán)協(xié)議，將本應(yīng)或習(xí)慣上由其自身投資經(jīng)營的具有公益性質(zhì)的（基礎(chǔ)設(shè)施）項(xiàng)目或其他相關(guān)項(xiàng)目，讓給私有資本投資者或有私有資本組成參與的項(xiàng)目公司進(jìn)行融資、建設(shè)、經(jīng)營、收益、維修，并在約定的年限屆滿后，由投資者將特定項(xiàng)目移交給當(dāng)?shù)卣囊环N系統(tǒng)的投資和融資方式。在我國，BOT投融資僅指外商直接投資的一種方式。實(shí)際上，就BOT的性質(zhì)而言，即使在我國，它也可適用于內(nèi)資在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投融資。
由此，與一般的國際直接投資方式相比，BOT自身具有多方面的特征。
首先，各國的法律和實(shí)踐表明，BOT方式一般不適用于普通投資領(lǐng)域，而是基本上集中在各國一些可以通過政策獲得收入的具有公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)項(xiàng)目上。
其次，在法律關(guān)系中，其法律主體的多樣性和復(fù)雜性是其他投融資方式所不具備的，通常主要有：政府、項(xiàng)目公司、投資者、銀行、項(xiàng)目建設(shè)承包商、設(shè)備材料供應(yīng)商、服務(wù)承銷商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、用戶等等。這些法律主體在整個(gè)BOT過程中均需要相互合作，相互協(xié)調(diào)，各自發(fā)揮不同作用。但其中，政府的作用最為關(guān)鍵，主要體現(xiàn)在政府特許權(quán)的頒發(fā)和對項(xiàng)目建營過程的監(jiān)督下。
第三，BOT項(xiàng)目通常規(guī)模大、建設(shè)時(shí)間長、參加者多，協(xié)調(diào)程度要求高，加之比較容易受東道國政治經(jīng)濟(jì)影響，投資風(fēng)險(xiǎn)比較大而且復(fù)雜，主要有商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等。
第四，項(xiàng)目投資中的資金通常由來自項(xiàng)目投資者的直接投資和來自貸款人的間接投資兩部分組成，而且直接投資部分所占的比例明顯偏小。換言之，其股債比例明顯失調(diào)，股本比負(fù)債要小得多，如英吉利海峽隧道103億美元的總投資中，股債比例是20∶80左右，我國廣東沙角B電廠股債比例是3∶97。
第五，為注入項(xiàng)目而進(jìn)行的銀團(tuán)貸款不作為國家負(fù)債列入項(xiàng)目所在地政府的外債賬目，不會加重政府外債負(fù)擔(dān)。貸款人之所以要向項(xiàng)目貸款是因?yàn)榭粗许?xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)收入，而且貸款人只能向借款人行使有限追償權(quán)，而不能實(shí)施無限追償權(quán)。
第六，由于項(xiàng)目經(jīng)營的服務(wù)對象主要是東道國用戶，項(xiàng)目產(chǎn)出的收益基本上表現(xiàn)為當(dāng)?shù)刎泿牛缭谥袊匀皇侨嗣駧拧６认蝽?xiàng)目投融資的則是可以自由兌換的外匯，貨幣兌匯矛盾的是否解決以及解決得好壞將直接影響B(tài)OT方式的運(yùn)用和發(fā)展。
綜觀國際上的立法和法律實(shí)踐，可供BOT項(xiàng)目適用和參照的法律有四類：（一）一般的國內(nèi)投資法及相關(guān)法律。（二）專門的BOT法律法規(guī)。（三）就某一個(gè)項(xiàng)目所專門制定的BOT投融資條例。（四）就BOT某些問題所制定的法規(guī)與就某個(gè)項(xiàng)目所專門制定的條例相結(jié)合，我國就屬于這種情況。我國目前BOT方面的法規(guī)有：對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部在1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資的有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》一）；國家計(jì)委、電力部、交通部在同年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》（以下稱《通知》二）。就具體項(xiàng)目制定的條例如《上海市延安高架路專營管理辦法》、《上海市逸仙路高架和蘊(yùn)川路大橋?qū)I管理辦法》等等。在實(shí)踐中，如果BOT所涉及的問題之解決無法律依據(jù)，只得參照其他相關(guān)立法如外資法做變通處理。
二、BOT律師業(yè)務(wù)的前景及其范圍
BOT投融資律師實(shí)務(wù)系指，比較有專業(yè)特長的律師為從BOT項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段開始，至項(xiàng)目移交完畢為止的整個(gè)過程及相關(guān)事務(wù)所提供法律服務(wù)的一種高價(jià)值的非訴訟律師業(yè)務(wù)。
在國外，尤其是西方發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，私有資本比較早就參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整體投融資環(huán)境比較完善，法律制度比較健全，律師為基礎(chǔ)建設(shè)（包括采用BOT方式）提供全方位的法律服務(wù)的歷史較為悠久，經(jīng)驗(yàn)比較豐富，服務(wù)質(zhì)量也較高。
在中國，已建成的和正在建設(shè)的BOT或類似于BOT項(xiàng)目也需要律師的配套法律服務(wù)，但這塊法律服務(wù)市場目前主要被外國律師占領(lǐng)，中國律師僅停留在為項(xiàng)目過程的某個(gè)環(huán)節(jié)或協(xié)助外國律師完成輔助性法律事務(wù)的階段。造成這種局面的原因是多方面的。當(dāng)前在國際國內(nèi)的大環(huán)境下，中國律師如何開拓BOT業(yè)務(wù)，如何在競爭中盡量多占這一市場的份額，將是中國律師業(yè)面臨的一個(gè)重要課題。
因?yàn)锽OT項(xiàng)目是綜合學(xué)科的體現(xiàn)，參與主體眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以律師在典型的BOT項(xiàng)目中的作用，因其代表不同的參與主體所體現(xiàn)的作用各有差異。
作為政府律師的作用主要是：為準(zhǔn)備建設(shè)BOT項(xiàng)目提供法律咨詢和可行性研究，論證和設(shè)計(jì)特許方案，起草特許權(quán)協(xié)議及特許權(quán)范圍，與特許權(quán)公司商議有關(guān)事項(xiàng)，提供招標(biāo)程序方面的法律服務(wù)，以及在需要制定專營管理辦法時(shí)起草和協(xié)助審定管理辦法的內(nèi)容。
作為特許權(quán)項(xiàng)目公司或籌辦機(jī)構(gòu)律師的工作主要有：組建項(xiàng)目公司，為獲得特許權(quán)提供法律幫助，與銀行洽談和簽訂融資法律文件，為準(zhǔn)備上市融資提供法律幫助，與設(shè)計(jì)和建設(shè)承包商洽談和簽訂設(shè)計(jì)和建設(shè)協(xié)議，與運(yùn)營承包商洽談并簽訂運(yùn)營及維護(hù)協(xié)議，為服務(wù)承銷商洽談和簽訂購銷服務(wù)協(xié)議以及進(jìn)行相關(guān)的法律服務(wù)。
作為銀行的律師，由于一般以一家銀行為經(jīng)理行聯(lián)合數(shù)家成員行組成的銀團(tuán)作為貸款行出面，其工作又因代理不同的銀行而有所不同，但不外乎以如下幾項(xiàng)工作為主：從法律角度為銀行評估風(fēng)險(xiǎn)提供可行性報(bào)告，與特許權(quán)公司簽訂貸款協(xié)議。
作為設(shè)計(jì)和建設(shè)承包商的律師主要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)過程中發(fā)揮作用。運(yùn)營承包商律師主要為代理商簽訂承包協(xié)議和在運(yùn)營過程中提供日常經(jīng)營的法律幫助。此外，還有為保險(xiǎn)公司工作的律師。
從BOT項(xiàng)目律師業(yè)務(wù)范圍的分類而言，主要區(qū)別為：第一，擔(dān)任BOT各參與主體的法律顧問，提供有關(guān)的法律咨詢；第二，制作可行性報(bào)告，如為銀行分析項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)和制作對某個(gè)項(xiàng)目貸款的可行性報(bào)告；第三，代表一方與另一方進(jìn)行談判并簽訂協(xié)議；第四，審查招投標(biāo)的法律文件，提出程序方面的法律監(jiān)督意見；第五，協(xié)助辦理與政府有關(guān)的法律文件，如公司登記注冊，項(xiàng)目批文等；第六，代理或協(xié)助解決項(xiàng)目過程中出現(xiàn)的矛盾或糾紛。其中談判和簽約是最主要的業(yè)務(wù)。從我國BOT項(xiàng)目核心工作的程序來看，可以體現(xiàn)為以下階段性的律師業(yè)務(wù)內(nèi)容：
第一，在招標(biāo)和評標(biāo)階段，協(xié)助發(fā)布資格預(yù)審邀請書，發(fā)布建議書和邀請書，準(zhǔn)備和舉行談判，協(xié)助當(dāng)?shù)卣c中標(biāo)人簽約，確保國家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部的審批，使特許權(quán)協(xié)議生效。評標(biāo)時(shí)應(yīng)考慮的事項(xiàng)：特許權(quán)公司結(jié)構(gòu)和融資安排，運(yùn)營承包商的經(jīng)驗(yàn)，銀行融資能力和銀行出具的證明，公司組織結(jié)構(gòu)，設(shè)備和設(shè)施，有關(guān)環(huán)境、質(zhì)量保證、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及勞資關(guān)系的政策。
確保作為投標(biāo)人體現(xiàn)以下內(nèi)容的資料：①投標(biāo)人融資能力和項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)方面一項(xiàng)資金（貸款/股本金）、收費(fèi)收入、收費(fèi)及費(fèi)率調(diào)整方式、特許期、融資回報(bào)或?qū)φ鲑Y的回報(bào)、稅收關(guān)系、項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型、利率假設(shè)說明、利潤假設(shè)說明、利潤分享、投標(biāo)人的融資能力、股東的詳細(xì)情況、建設(shè)的運(yùn)營和維護(hù)成本及維護(hù)基金；②風(fēng)險(xiǎn)狀況、合同安排和項(xiàng)目管理——風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)辨識及分配人和適用于投標(biāo)的特殊條件、對項(xiàng)目的設(shè)計(jì)建設(shè)和維護(hù)的合同安排、項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)；③技術(shù)建設(shè)方面——詳細(xì)設(shè)計(jì)及圖紙、詳細(xì)交通流量模型、施工技術(shù)及方法、運(yùn)營和維護(hù)方法、建設(shè)成本分析、質(zhì)量保證體系、政府貸款的工作安排、進(jìn)入土地及完成土地征用的時(shí)間及環(huán)境問題的解決方法。
第二，在頒布特許權(quán)協(xié)議階段，需確定的基本內(nèi)容：特許權(quán)前提條件、場地、設(shè)計(jì)、建設(shè)、調(diào)試及竣工、建設(shè)處理、運(yùn)營維護(hù)及維修、融資安排、政府的基本義務(wù)、公司的一般義務(wù)、終止、責(zé)任及保障、保險(xiǎn)、特許期滿后的解決方法。
第三，簽訂并實(shí)施在設(shè)計(jì)和建設(shè)合同階段涉及到的內(nèi)容：設(shè)計(jì)責(zé)任的歸屬、使用者說明的作用、工作范圍變化的問題，明確最終的價(jià)格、支付和保險(xiǎn)。
此外，在實(shí)踐中，還可能涉及到項(xiàng)目權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，由此也帶來一些律師業(yè)務(wù)。
三、BOT實(shí)務(wù)的難題及解決
目前在我國從事BOT法律實(shí)務(wù)，存在著一些難題。造成這些難題的原因是多方面的，但立法上相互矛盾、相關(guān)規(guī)定對BOT特性缺乏足夠的考慮、可操作性差，以及我國一貫保守的法律實(shí)踐是主要原因。這導(dǎo)致了我國發(fā)展BOT項(xiàng)目的“雷聲大、雨點(diǎn)小”的局面。以下就實(shí)踐中體現(xiàn)得最突出的若干問題作一探討。
第一，特許權(quán)的授予方式問題。當(dāng)?shù)卣谟桧?xiàng)目公司特許專營權(quán)是發(fā)展BOT項(xiàng)目的前提，也是整個(gè)建設(shè)過程的核心內(nèi)容。這是BOT項(xiàng)目的性質(zhì)決定的。按照國際實(shí)踐做法，BOT項(xiàng)目特許權(quán)授予是通過政府與項(xiàng)目公司簽署特許權(quán)協(xié)議的方式進(jìn)行的，這種方式體現(xiàn)了政府作為法律主體直接與商業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生合約上的法律關(guān)系。由于這類協(xié)議在國際上存在著如果其性質(zhì)是國內(nèi)協(xié)議，應(yīng)嚴(yán)格適用國內(nèi)法，受轄于國內(nèi)法院，如果是國際協(xié)議，應(yīng)受制于國際法之爭，為避免由此產(chǎn)生的諸如國家責(zé)任、主權(quán)豁免等復(fù)雜的法律問題，我國一貫避免政府直接與外國公司或涉及外商利益的公司訂立任何形式的協(xié)議。由此，就形成了法律障礙。
此時(shí)作為BOT律師，就應(yīng)該在既不讓政府為難又使外商對BOT投資有充分的信心的原則下，設(shè)計(jì)或制訂可行的方案。筆者認(rèn)為，可以將一般特許權(quán)協(xié)議所涵蓋的內(nèi)容分成兩部分進(jìn)行處理。一是外商非常關(guān)心的又是來源于政府職能的諸如外匯匯兌、同業(yè)競爭限制、國有化及補(bǔ)償、專營范圍等重大問題，通過立法形式頒發(fā)專營管理辦法給予解決。二是涉及到中外雙方商業(yè)利益的諸如投資比例及方式，項(xiàng)目運(yùn)營管理、項(xiàng)目權(quán)益抵押、利潤分成等事項(xiàng)，可以通過組建中外合作公司并由合作雙方通過合同和章程予以處理。該方案的優(yōu)點(diǎn)是能較好地避開政府與外商的最敏感問題。1995年廣西來賓電廠和1996年上海大場水廠就采用了類似的方案解決。
第二，政府和其他機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目有關(guān)主體的保證問題。在BOT項(xiàng)目中，由于規(guī)模大，時(shí)間長，風(fēng)險(xiǎn)大，政府對外商投資和提供貸款的金融財(cái)團(tuán)的保證是必需的，也是項(xiàng)目投融資能否成功的關(guān)鍵。政府保證主要包括對外匯兌匯、一定回收率的保證和融資擔(dān)保。我國《擔(dān)保法》及有關(guān)規(guī)定已經(jīng)排除了政府和公益性機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)活動擔(dān)保的可能性。實(shí)際上，上述的保證與擔(dān)保是有區(qū)別的，不能混為一談，前者是BOT項(xiàng)目中不以主債權(quán)債務(wù)為基礎(chǔ)的政府自身的法律行為，屬于政策性的承諾，而后者則是以主債權(quán)債務(wù)關(guān)系存在為前提的民事行為。對這些問題，我國目前在實(shí)踐中存在著以下的做法：不管是否存在違反我國現(xiàn)有法律的問題，為了引進(jìn)BOT項(xiàng)目投融資，一些地方政府對外匯匯兌、項(xiàng)目回收率等應(yīng)作出承諾。
其實(shí)還可以采取其他辦法解決這一難題：①關(guān)于外匯問題。政府可以通過設(shè)計(jì)可行的解決方案解除外商對外匯問題的憂慮。根據(jù)我國外資法，外商所獲得的利潤在納稅后允許匯往國外，并且近年來金融改革的結(jié)果促使我國放松了對外匯的嚴(yán)格限制，法律已允許經(jīng)常項(xiàng)目下的外匯自由兌匯；而資本項(xiàng)目下的外匯問題可由實(shí)踐中廣為適用的間接補(bǔ)償貿(mào)易安排和利用離岸金融的辦法給予調(diào)劑解決。②回收率問題。由于影響回收率有政策性因素和線性商業(yè)性因素，政府對其中的政策性因素導(dǎo)致的回收率問題作出承諾是應(yīng)該的也是合理的。對此的保證可以通過稅收、服務(wù)定價(jià)及項(xiàng)目相關(guān)經(jīng)營權(quán)（廣告、加油站等經(jīng)營權(quán)）的授予等手段的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。③貸款擔(dān)保問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，政府不能以國庫資金直接對外國金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款作出擔(dān)保，但可采用其他方案達(dá)到預(yù)期目的。
第三，境內(nèi)商業(yè)機(jī)構(gòu)對外資擔(dān)保問題。我國《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外商投資管理工作若干問題的通知》的有關(guān)規(guī)定，均禁止中國投資方或其他商業(yè)機(jī)構(gòu)為外方投資或金融貸款提供擔(dān)保。而BOT特征之一就是外國銀團(tuán)對項(xiàng)目提供融資，并且在整個(gè)項(xiàng)目總投資中或者項(xiàng)目公司股債比例中貸款資金占有絕大部分。外國銀團(tuán)在決定是否向中國這樣的發(fā)展中國家貸款時(shí)考慮的關(guān)鍵性因素就在于是否有適格的擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保。可見，上述規(guī)定自然成為我國發(fā)展BOT的法律障礙。亞洲開發(fā)銀行及國外有關(guān)機(jī)構(gòu)曾經(jīng)專門研究對策，以求解決外資流入中國BOT項(xiàng)目的法律難題。現(xiàn)在的對策之一是讓中國在國外的公司或中國外企在國外的母（分）公司或其他相關(guān)商業(yè)機(jī)構(gòu)出面為組織的貸款或融資進(jìn)行商業(yè)性擔(dān)保，從而避開了這一法律障礙。據(jù)報(bào)道，這一方案已經(jīng)開始在實(shí)踐中取得了較好的效果。
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