企業資產與財務管理工作是財政工作的重要組成部分，與整個經濟體制特別是國有企業的改革密切相關。改革開放以來，國家財政按照整個經濟體制改革的要求，先后實行企業基金、利潤留成、利改稅、“兩則”“兩制”和新的稅收制度，不斷調整和完善國家與企業的分配關系，促進了企業的改革和發展。總結多年來的實踐，我們深刻體會到，財政企業管理工作，必須根據不同時期國民經濟發展和改革的需要，不斷深化改革，改進管理，促進并自覺服務于經濟體制和國有企業改革，這也是財政始終堅持而且必須繼續堅持的指導思想。近年來，隨著國有企業改革的深化，國有企業管理體制也在不斷調整。1998年底，黨中央、國務院決定對黨政機關、軍隊武警、政法系統等所辦企業進行脫鉤改制，明確企業資產與財務由財政部門直接管理，從而改變了通過主管部門進行管理的傳統財務管理體制，對財政工作提出了新的要求。為此，財政部在去年召開的企業資產與財務管理工作會議上提出了“四個一”（即一個目標、一個中心、一個重點、一個突破）的工作思路，即圍繞建立現代企業制度，以從整體上搞活國有經濟為目標，以建立出資人管理制度為中心，以推進國有經濟戰略性調整為重點，以國有資本管理為突破口，建立與社會主義市場經濟和公共財政體制相適應的企業國有資本與財務管理框架體系。按照上述思路，財政部于2001年4月28日頒發了《企業國有資本與財務管理暫行辦法》（財企[2001]325號，以下簡稱《辦法》）。下面，結合《辦法》）談幾點意見。
一、《辦法》體現了適應建立現代企業制度，促進經濟結構調整．實現企業資產與財務統一管理的要求
（一）立足于促進企業機制的轉換，建立起規范有效的激勵和有效的約束機制。國有企業改革與脫困三年目標雖已基本實現，取得了階段性成果，但是，國有企業改革與發展中的一些深層次矛盾還沒有得到根本解決，企業轉換經營機制的任務還很重。去年國有企業的復蘇有多種原因，包括宏觀經濟環境的改善和對國有企業實施債轉股、降低貸款利率等政策措施的落實。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，特別是加入WTO以后，國有企業的優惠政策要進行相應調整，企業將面臨更加激烈的市場競爭。如果企業機制不轉換，企業財務狀況的好轉就不能持久，改革與脫困的成果就難以牢固。因此，《辦法》按照有利于轉換企業機制的要求，通過資產與財務管理，促進企業建立科學的決策機制、運行機制和監督機制，既要規范企業的激勵政策，為企業轉換機制創造條件，又要明確企業內部監督和外部監督的辦法及法律責任，力求做到規范激勵和有效約束相結合。
（二）立足于政企分開，劃清財政部門與企業在資產與財務管理方面的職責權限。企業與主管部門脫鉤，其資產與財務交由財政部門直接管理，這是企業管理體制，也是資產與財務管理體制的重大改革。但這一改革，決不是把原主管部門在資產與財務管理方面的職責簡單地移交給財政部門，財政部門必須按照企業構建以資本為紐帶的母子公司體制的要求，改進管理方式、方法，重新界定財政部門與企業的職責，弄清楚哪些是財政部門該管的事，哪些是應由企業自主決定的事。如果財政部門包攬企業太多的事務，既不符合政府轉變職能的要求，又不利于企業生產經營和發展。實際上，資產與財務管理同其他管理一樣，政府部門管理過多，既管不了，也管不好。因此，《辦法》按照政企分開的原則，根據企業管理體制改革的要求。科學劃分財政部門與企業在資產與財務管理方面的職責權限，使政府和企業各自的權責清晰、權責對稱。
（三）立足于促進經濟結構的調整，提高國有經濟資源的整體效益。對經濟結構進行調整是整個經濟工作的戰略目標，也是資產與財務管理工作的主線。隨著國有企業改革的深化，國有經濟戰略性調整初步形成了有進有退的調整機制。從進的方面講，公司制改建也好，兼并重組也好，具體體現在優勢資本規模的相對集中上，也就是通過改制、兼并、重組等方法，一些小的、劣勢企業的資產向優勢企業、規模大、效益好的企業集中；從退的方面看，已經形成了一些的方式，比如企業出售、拍賣、產權轉讓、股份轉讓、關閉破產等。這種調整已經形成了國有資本的流動機制，而且國有資本優化配置不是簡單地通過行政手段實現的，市場機制在資源配置中的基礎性作用越來越突出。但從實際情況看，相當部分企業并沒有完全適應這一要求，并存在國有資產流失的情況，如投資鏈條過長、隨意質押擔保、改制改組不規范等。因此，《辦法》對企業公司制改建、兼并、出售以及關閉破產等相關的資產與財務管理行為進行了規范，既防止資本權益受損，維護國有資本的權益，又有利經濟結構調整，促進國有經濟資源實現有效整合和優化配置，提高國有資本的整體效益。
（四）立足于資產與財務的統管，構建以出資人制度為中心的新型的企業財務制度體系。十多年來，我國企業國有資產與財務管理是相對分離的，沒有形成合力，職能作用沒有得到充分發揮。資產與財務，從其本質上講，是一個問題的兩個方面。一方面，對資產運行結果的反映，即是企業的財務狀況；另一方面，企業的財務狀況又反映著企業資產運行的質量。因此，資產與財務管理的基本職能是一致的。2000年財政部調整內部機構、職能的目的之一，就是實現資產與財務統一管理。按照企業脫鉤改制精神，企業應建立以資本為紐帶的母子公司體制，這從客觀上要求建立政府出資人制度。根據《中華人民共和國公司法》的規定，出資人權利主要包括資產收益權、重大經營決策權和選擇經營者的權利，而中國政府作為一個特殊出資人，其出資人的權利是由不同部門分別行使的，財政部門行使的是出資人職能中的財務管理職能。經濟體制和國有企業的改革進程，事物的發展規律，是循序漸進的，是有階段性的。因此，《辦法》按照資產與財務統管的原則，體現階段性的要求，立足于實現有限的目標，突出管住當前資產與財務工作中的關鍵問題，按照政府出資人管理制度的要求，明確財政部門在資產與財務方面的權利和義務，規范企業資產管理與財務管理的行為，維護出資人的權益，構建以出資人管理制度為中心的新型企業財務制度體系。
二、《辦法》改革了傳統管理模式，初步塑造了適應社會主義市場經濟體制要求的新的管理模式
在傳統管理模式下，資本與財務通過主管部門來管理；管理對象主要是國有企業；管理內容習慣于具體的資產與財務事項，往往把屬于企業的具體事項也都管起來；管理手段熱衷于行政審批。脫鉤改制以后，絕大多數產業部門已經撤銷，少數壟斷行業的企業脫鉤改制工作也在進行當中。脫鉤改制本身主要是為了減少政府部門特別是產業部門對企業的干預，首先從產業部門這個環節實現政企分開，原來由產業部門管理的事項不能簡單地平移到財政部門。因此，實現資產與財務統一管理后，財政部門必須切實轉變思想觀念，改革管理模式，盡快明確對企業資產與財務管什么、怎么管，塑造符合社會主義市場經濟體制要求的新的管理模式，從而實現財政部門對企業資產與財務管理新舊模式的歷史性轉換。《辦法》的制定，充分考慮了這些因素。
（一）突破了直接以國有企業為對象的傳統管理體系，建立了以國有資本為對象的新的管理體系。這一突破具體體現在四個方面。第一，《辦法》不是簡單地針對國有企業制定的，而是針對國有資本的持有人，賦予了出資者所擁有的權利以及應該承擔的責任，這本身就是一個重大調整。第二，《辦法》第一次明確界定了國有資本管理者和經營者的職責和權限，財政部門和國有資本持有人（即母公司）之間的職責分工，這種界定是很清楚的，也比較切實可行。第三，《辦法》強化了企業財務考核與評價。企業資本營運的結果、財務狀況，要有考核，只有考核、評價，才能獎懲分明，有效監督。開展企業的考核與評價，不僅是現代市場經濟條件下的通行做法，而且是規范政府對企業的監管，建立間接管理國有資本的有效方法之一。《辦法》明確了考評的內容、形式、作用、基礎和結果公開等內容，并明確規定企業財務狀況、資本營運評價的結果、意見送組織部門及企業工委參考，作為其考察、評價企業領導人員的依據。第四，《辦法》所構建的體系，是圍繞國有資本的投入、營運、收益，直至退出及其監督這種全過程的管理。這意味著一種體系的調整，充分體現了出資人管理的要求。
（二）突破了直接管理企業具體事項的傳統管理方式，形成了以制度規范為主的新的管理方式。長期以來，我們在資產與財務管理中，將許多屬于微觀經濟活動的事項也管了起來，政府管理職責與企業自主管理權限不清，政府部門做了許多應由企業自己去做的事情。這種狀況隨著企業改革和財務管理改革的深化在不斷地調整改變，并逐漸擴大了企業理財自主權，這是一種歷史的進步。前幾年，有人認為財政部門給企業放權太多了。我們認為，持這種觀點的人主要是顧慮現在企業的內控制度還沒有建立起來。因此，制定《辦法》要達到的一個目的，就是財政部門對企業的管理要實現制度化、規范化，減少一事一議，一對一的管理。同時，要求企業建立一種規范的內部約束機制。也就是說，《辦法》建立起了兩個規范，一個是財政對企業管理的規范，一個是國有資本的持有人內部管理的規范。《辦法》力圖在建立起這兩個規范的基礎上，把企業國有資本持有人依法可以決定的事情，都交由他們來管理。實際上這是改變過去的直接管理方式，建立起一種新的間接管理方式。
（三）突破了簡單地以行政審批為主的傳統管理手段，采用了將備案、審批與指導、監督有機結合的復合式的管理手段。直接管理的手段往往就是審批，這也是傳統的行政管理手段。在“兩個規范”尚沒有完全建立起來的情況下，保留一些審批項目是必要的，但仍要按照轉變職能的要求努力減少審批行為，盡可能地減少行政審批事項。最近，財政部準備取消九項涉及企業資產財務的審批事項，包括資產評估的立項和合規性審核，目前已向國務院報告。取消九項審批事項后，財政主要負責監督。按照《辦法》的規定，除了國有資本變動外，原來很多需要財政部門審批的項目，不再采取審批的辦法，如財產損失等等。即使《辦法》規定的審批項目，也是盡可能地減少審批的內容和范圍，如國有資本的變動，按照《辦法》的規定，母公司為中央企業的報國務院審批；子公司的國有資本變動，不涉及集團外部單位的，母公司可以自己審批；子公司以下的國有資本變動可以由母公司按照《公司法》的規定依法決定。減少審批以后，并不是財政部門放任不管了，取而代之的是備案制、報告制，同時《辦法》強化了財政部門對企業國有資本管理的事前指導和事后監督。實際上這是管理手段的突破，管理方式、方法的調整，是貫徹落實新時期資產與財務管理工作思路的重要組成部分。
三、切實做好《辦法》的貫徹落實工作，進一步推進企業改革和發展
企業管理的內容是多方面的，深化企業改革也涉及到方方面面，其中加強企業資產與財務管理是不可或缺的。因此，我們要高度重視資產與財務管理工作，并通過《辦法》的 （三）突破了簡單地以行政審批為主的傳統管理手段，采用了將備案、審批與指導、監督有機結合的復合式的管理手段。直接管理的手段往往就是審批，這也是傳統的行政管理手段。在“兩個規范”尚沒有完全建立起來的情況下，保留一些審批項目是必要的，但仍要按照轉變職能的要求努力減少審批行為，盡可能地減少行政審批事項。最近，財政部準備取消九項涉及企業資產財務的審批事項，包括資產評估的立項和合規性審核，目前已向國務院報告。取消九項審批事項后，財政主要負責監督。按照《辦法》的規定，除了國有資本變動外，原來很多需要財政部門審批的項目，不再采取審批的辦法，如財產損失等等。即使《辦法》規定的審批項目，也是盡可能地減少審批的內容和范圍，如國有資本的變動，按照《辦法》的規定，母公司為中央企業的報國務院審批；子公司的國有資本變動，不涉及集團外部單位的，母公司可以自己審批；子公司以下的國有資本變動可以由母公司按照《公司法》的規定依法決定。減少審批以后，并不是財政部門放任不管了，取而代之的是備案制、報告制，同時《辦法》強化了財政部門對企業國有資本管理的事前指導和事后監督。實際上這是管理手段的突破，管理方式、方法的調整，是貫徹落實新時期資產與財務管理工作思路的重要組成部分。
三、切實做好《辦法》的貫徹落實工作，進一步推進企業改革和發展
企業管理的內容是多方面的，深化企業改革也涉及到方方面面，其中加強企業資產與財務管理是不可或缺的。因此，我們要高度重視資產與財務管理工作，并通過《辦法》的貫徹落實，帶動企業全面加強管理，進一步推進企業改革和發展。
（一）推進母子公司體制的建立，逐步塑造企業的投資主體地位。《辦法》從出資入角度明確了企業資產與財務管理的職責，自始至終體現了促進企業建立以資本為紐帶的母子公司管理體制的要求。企業要按照《辦法》的要求，加快建立母子公司的管理體制，建立起規范的現代企業制度。
（二）建立起激勵與約束相結合的內部管理機制和內部管理規范，切實加強管理。企業要按照《辦法》的要求建立企業內部約束機制，建立健全企業財務預算制度、內部議事規則、內部財務考核與評價制度以及法律責任追究制度等，規范企業對外投資、擔保等重大經濟行為，通過強化內部制約機制，建立有效的管理制度，帶動企業全面加強管理。
（三）積極探索，勇于創新，開創國有企業改革和發展的新局面。《辦法》的實施，涉及企業財務管理體制的轉換，在具體執行中可能會出現一些新的情況和問題，雖然財政部正在制定一些配套辦法，但企業的改革發展需要企業不斷創新管理方式、方法，如強化企業內部控制制度、建立企業資產與財務管理的預警監督機制等。企業要按照《辦法》的要求，為黨和人民當好家理好財，通過改革、創新適合本企業的管理模式，扎實做好資產與財務管理的各項基礎工作，不斷提高企業的管理水平，提高企業的經濟效益，為國有資本的保值增值和國民經濟的快速健康發展做出新的貢獻。
本文作者系財政部副部長，本文根據作者在最近由中組部、財政部、中央企業工委聯合舉辦的中央企業國有資本與財務管理培訓班上的講話整理而成。
責任編輯 周文榮
做好企業國有資本與財務管理工作進一步推進企業改革和發展
朱志剛
企業資產與財務管理工作是財政工作的重要組成部分，與整個經濟體制特別是國有企業的改革密切相關。改革開放以來，國家財政按照整個經濟體制改革的要求，先后實行企業基金、利潤留成、利改稅、“兩則”“兩制”和新的稅收制度，不斷調整和完善國家與企業的分配關系，促進了企業的改革和發展。總結多年來的實踐，我們深刻體會到，財政企業管理工作，必須根據不同時期國民經濟發展和改革的需要，不斷深化改革，改進管理，促進并自覺服務于經濟體制和國有企業改革，這也是財政始終堅持而且必須繼續堅持的指導思想。近年來，隨著國有企業改革的深化，國有企業管理體制也在不斷調整。1998年底，黨中央、國務院決定對黨政機關、軍隊武警、政法系統等所辦企業進行脫鉤改制，明確企業資產與財務由財政部門直接管理，從而改變了通過主管部門進行管理的傳統財務管理體制，對財政工作提出了新的要求。為此，財政部在去年召開的企業資產與財務管理工作會議上提出了“四個一”（即一個目標、一個中心、一個重點、一個突破）的工作思路，即圍繞建立現代企業制度，以從整體上搞活國有經濟為目標，以建立出資人管理制度為中心，以推進國有經濟戰略性調整為重點，以國有資本管理為突破口，建立與社會主義市場經濟和公共財政體制相適應的企業國有資本與財務管理框架體系。按照上述思路，財政部于2001年4月28日頒發了《企業國有資本與財務管理暫行辦法》（財企[2001]325號，以下簡稱《辦法》）。下面，結合《辦法》）談幾點意見。
一、《辦法》體現了適應建立現代企業制度，促進經濟結構調整．實現企業資產與財務統一管理的要求
（一）立足于促進企業機制的轉換，建立起規范有效的激勵和有效的約束機制。國有企業改革與脫困三年目標雖已基本實現，取得了階段性成果，但是，國有企業改革與發展中的一些深層次矛盾還沒有得到根本解決，企業轉換經營機制的任務還很重。去年國有企業的復蘇有多種原因，包括宏觀經濟環境的改善和對國有企業實施債轉股、降低貸款利率等政策措施的落實。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，特別是加入WTO以后，國有企業的優惠政策要進行相應調整，企業將面臨更加激烈的市場競爭。如果企業機制不轉換，企業財務狀況的好轉就不能持久，改革與脫困的成果就難以牢固。因此，《辦法》按照有利于轉換企業機制的要求，通過資產與財務管理，促進企業建立科學的決策機制、運行機制和監督機制，既要規范企業的激勵政策，為企業轉換機制創造條件，又要明確企業內部監督和外部監督的辦法及法律責任，力求做到規范激勵和有效約束相結合。
（二）立足于政企分開，劃清財政部門與企業在資產與財務管理方面的職責權限。企業與主管部門脫鉤，其資產與財務交由財政部門直接管理，這是企業管理體制，也是資產與財務管理體制的重大改革。但這一改革，決不是把原主管部門在資產與財務管理方面的職責簡單地移交給財政部門，財政部門必須按照企業構建以資本為紐帶的母子公司體制的要求，改進管理方式、方法，重新界定財政部門與企業的職責，弄清楚哪些是財政部門該管的事，哪些是應由企業自主決定的事。如果財政部門包攬企業太多的事務，既不符合政府轉變職能的要求，又不利于企業生產經營和發展。實際上，資產與財務管理同其他管理一樣，政府部門管理過多，既管不了，也管不好。因此，《辦法》按照政企分開的原則，根據企業管理體制改革的要求。科學劃分財政部門與企業在資產與財務管理方面的職責權限，使政府和企業各自的權責清晰、權責對稱。
（三）立足于促進經濟結構的調整，提高國有經濟資源的整體效益。對經濟結構進行調整是整個經濟工作的戰略目標，也是資產與財務管理工作的主線。隨著國有企業改革的深化，國有經濟戰略性調整初步形成了有進有退的調整機制。從進的方面講，公司制改建也好，兼并重組也好，具體體現在優勢資本規模的相對集中上，也就是通過改制、兼并、重組等方法，一些小的、劣勢企業的資產向優勢企業、規模大、效益好的企業集中；從退的方面看，已經形成了一些的方式，比如企業出售、拍賣、產權轉讓、股份轉讓、關閉破產等。這種調整已經形成了國有資本的流動機制，而且國有資本優化配置不是簡單地通過行政手段實現的，市場機制在資源配置中的基礎性作用越來越突出。但從實際情況看，相當部分企業并沒有完全適應這一要求，并存在國有資產流失的情況，如投資鏈條過長、隨意質押擔保、改制改組不規范等。因此，《辦法》對企業公司制改建、兼并、出售以及關閉破產等相關的資產與財務管理行為進行了規范，既防止資本權益受損，維護國有資本的權益，又有利經濟結構調整，促進國有經濟資源實現有效整合和優化配置，提高國有資本的整體效益。
（四）立足于資產與財務的統管，構建以出資人制度為中心的新型的企業財務制度體系。十多年來，我國企業國有資產與財務管理是相對分離的，沒有形成合力，職能作用沒有得到充分發揮。資產與財務，從其本質上講，是一個問題的兩個方面。一方面，對資產運行結果的反映，即是企業的財務狀況；另一方面，企業的財務狀況又反映著企業資產運行的質量。因此，資產與財務管理的基本職能是一致的。2000年財政部調整內部機構、職能的目的之一，就是實現資產與財務統一管理。按照企業脫鉤改制精神，企業應建立以資本為紐帶的母子公司體制，這從客觀上要求建立政府出資人制度。根據《中華人民共和國公司法》的規定，出資人權利主要包括資產收益權、重大經營決策權和選擇經營者的權利，而中國政府作為一個特殊出資人，其出資人的權利是由不同部門分別行使的，財政部門行使的是出資人職能中的財務管理職能。經濟體制和國有企業的改革進程，事物的發展規律，是循序漸進的，是有階段性的。 |
