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依法行政的基本含意是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為 ,受法之拘束。德國行政法學(xué)者認(rèn)為依法行政原則包括三項(xiàng)內(nèi)容:(1)法律創(chuàng)制。指法律對行政權(quán)的運(yùn)作、產(chǎn)生絕對有效的拘束力 ,行政權(quán)不可逾越法律而行為; (2) 法律優(yōu)越。指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令 ,一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令皆不得與法律相抵觸 ; (3) 法律保留。指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng) ,必須由立法機(jī)關(guān)透過法律規(guī)定 ,行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為皆必須有法律授權(quán),否則 ,其合法性將受到質(zhì)疑。 日本學(xué)者認(rèn)為 ,依法行政在具體制度形式上體現(xiàn)為三項(xiàng)要求:(1)建立議院內(nèi)閣制、議會制的民主主義 ,通過國會對行政進(jìn)行政治限制; (2) 在這一前提下 ,行政立法、行政處分和行政程序中 ,存在著立法優(yōu)先的要求或者立法的統(tǒng)制問題 ;(3)通過法院對行政進(jìn)行司法方面的事后救濟(jì) ,而不限于行政監(jiān)察之類的行政內(nèi)部監(jiān)督。

在我國 ,依法行政原則主要包括下述要求:

首先 ,依法行政的“法”,包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。但在所有這些法的形式中 ,憲法的效力最高 ,法律的效力高于法規(guī) ,法規(guī)的效力高于規(guī)章。在下位階法的原則、內(nèi)容與上位階法發(fā)生沖突時 ,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)適用上位階法而不應(yīng)適用與上位階法相抵觸的下位階法。依法行政首先要求依憲法、法律行政 ,法規(guī)和規(guī)章只有符合憲法、法律的規(guī)定時 ,才能作為

行政行為的依據(jù)。

其次 ,依法行政要求政府依法的明文規(guī)定行政。政府不嚴(yán)格按法律規(guī)定辦事 ,不嚴(yán)格依法律規(guī)定行政,就不是法治政府。但是 ,依法行政不僅僅要求政府依法的明文規(guī)定行政。依法行政還要求政府依法的原理、原則行政。這是因?yàn)?:其一 ,法律的具體規(guī)定是有限的 ,而法律調(diào)整的社會關(guān)系和社會事務(wù)是無限的。特別是現(xiàn)代社會 ,需要法律調(diào)整的社會關(guān)系和社會事務(wù)越來越廣泛 ,越來越復(fù)雜 ,法律不可能對每一項(xiàng)社會關(guān)系和社會事務(wù)都作出明確、具體的規(guī)定。從而 ,法律不能不給政府的行政留下大量的自由裁量空間。對于自由裁量行為 ,依法行政對政府的要求是依據(jù)和遵守法的原理、原則 ,如公開、公正、公平、誠信、信賴保護(hù)、考慮相關(guān)因素和不考慮不相關(guān)因素等[10 。其二 ,法律規(guī)定是受法的原理、原則支配的 ,法的原理、原則不僅指導(dǎo)立法 ,即指導(dǎo)法律的制定 ,而且也指導(dǎo)執(zhí)法、司法 ,即指導(dǎo)法律的執(zhí)行和法律爭議的裁決。因此 ,政府實(shí)施行政行為 ,包括實(shí)施行政立法、行政執(zhí)法、行政司法 ,都不僅要依據(jù)法的規(guī)定 ,而且要依據(jù)法的原理、原則。否則 ,如果行政只拘泥于法的文字 ,拘泥于法的具體規(guī)定 ,機(jī)械依法 ,其行為就可能背離法的目的 ,產(chǎn)生負(fù)面的社會效果。其三 ,法律規(guī)定適用于社會事實(shí)是需要解釋的。在很多情況下 ,具體法律規(guī)定的涵義并不是十分明確的和唯一的。在法律規(guī)定涵義不十分明確 ,人們對之存在多種理解的情況下 ,執(zhí)法者如何確定相應(yīng)法律規(guī)定在具體情境中的涵義 ,就必須依據(jù)法的原理、原則。否則 ,政府如果可以脫離法的原理、原則而隨心所欲地解釋法律 ,其就不再是法治政府而是專制政府了。

第三 ,依法行政要求政府依法律規(guī)定行政,而依法律規(guī)定行政又首先要求依行政管理法的規(guī)定行政。政府不嚴(yán)格按照行政管理法規(guī)定的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)和限度辦事 ,自然談不上依法行政。但是 ,依法行政不僅僅要求政府依行政管理法的規(guī)定行政。依法行政還要求政府依行政組織法和行政程序法的規(guī)定行政。行政組織法規(guī)定政府的職責(zé)、職權(quán)。政府違反行政組織法的規(guī)定就會越位(即政府內(nèi)部越權(quán)) 、錯位(即政府外部越權(quán)) 、缺位 (即政府不作為) 。行政程序法規(guī)定政府行為的方式、過程、步驟 ,政府違反行政組織法的規(guī)定就會導(dǎo)致專斷和濫用權(quán)力。可見 ,依法行政既要求政府依法定行為規(guī)則行政 ,還要求依法定職權(quán)和依法定程序行政。

第四 ,依法行政要求政府對行政相對人依法實(shí)施管理。因?yàn)椤靶姓�”的基本涵義就是管理 ,沒有依法管理自然談不上依法行政。但是 ,依法行政不僅僅要求政府對行政相對人依法管理。依法行政還要求政府自身守法 ,要求政府依法提供服務(wù)和依法接受監(jiān)督。政府守法是法治政府的基本要求 ,因?yàn)榉ㄖ问紫仁且婪ㄖ喂?,依法規(guī)范政府和政府公職人員的行為 ,而不是首先 ,更不是僅僅依法治民 ,只規(guī)范行政相對人的行為。至于政府依法提供服務(wù)和依法接受監(jiān)督 ,乃是政府依法行政的題中應(yīng)有之義 ,因?yàn)樾姓�意味著管�?,而管理在法治社會則意味著服務(wù);依法行政意味著依人民的意志和利益執(zhí)行公務(wù) ,而依人民的意志和利益執(zhí)行公務(wù)則意味著接受人民通過各種方式和途徑實(shí)施的監(jiān)督。政府脫離人民的監(jiān)督 ,其權(quán)力就必然被濫用 ,人民的意志就必然被蹂躪 ,人民的利益就必然被侵犯。

在加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)、提高黨依法執(zhí)政能力的條件下，堅(jiān)持和實(shí)行依法執(zhí)政，需要從理論與實(shí)踐的結(jié)合上研究以下幾個問題。

1．依法執(zhí)政是什么意義上的原則？依法執(zhí)政是執(zhí)政黨治國理政的一項(xiàng)重要執(zhí)政原則，但它主要是作為一項(xiàng)政治原則，還是同時作為保障和規(guī)范執(zhí)政行為的法治原則？如果依法執(zhí)政主要是作為一項(xiàng)政治原則，它的指導(dǎo)地位是崇高的，它的權(quán)威性是極大的，但比較抽象。如十二大黨章規(guī)定的"黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動"，就主要是一項(xiàng)政治原則，具有很強(qiáng)的政治指導(dǎo)性。又如，依法行政是一項(xiàng)重要的法治原則，它對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為有一系列的具體要求和規(guī)定，具有明確而具體的可操作性。如果依法執(zhí)政不僅是一項(xiàng)政治原則，同時也是作為保證我們黨的執(zhí)政地位、規(guī)范執(zhí)政行為的法治原則，就應(yīng)當(dāng)由憲法對其做出原則性規(guī)定，并由法律法規(guī)對各種類、各層級的執(zhí)政行為做出明確實(shí)體性和程序性規(guī)定，以保證依法執(zhí)政得到具體實(shí)施。

2．依法執(zhí)政要解決的主要問題是什么？依法執(zhí)政如果是針對過去以政策、文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話執(zhí)政而言，那么，它所要解決的主要是執(zhí)政的法律規(guī)則或法定程序的問題，解決從人治向法治轉(zhuǎn)變的問題；依法執(zhí)政如果是針對如何保障我們黨的執(zhí)政地位和規(guī)范執(zhí)政行為而言，那么它所要解決的主要就是如何建立和完善法律規(guī)范體系和法律程序的問題；依法執(zhí)政如果是針對提高執(zhí)政能力的問題，那么它所要堅(jiān)持的主要是思想教育、制度機(jī)制、行為規(guī)范等的問題；依法執(zhí)政如果針對黨政關(guān)系，那么它所要解決的主要是執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)相互關(guān)系中的職能、權(quán)力和體制等問題。我認(rèn)為，依法執(zhí)政要綜合解決上述四個方面的問題，而關(guān)鍵是要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，解決我們黨長期執(zhí)政的執(zhí)政能力、執(zhí)政方式以及執(zhí)政的權(quán)威性、合法性等問題。

3．依法執(zhí)政的主體是誰？毫無疑問，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨是依法執(zhí)政的主體。這種主體具有獨(dú)占性、排他性的特點(diǎn)，因?yàn)樗�代表中國最廣大人民的根本利益，是全心全意為人民服務(wù)的新型政黨；因?yàn)橹袊�不搞兩黨制、多黨制。中央委員會、中央政治局，各地省委、市委等都是依法執(zhí)政的主體。需要進(jìn)一步研究的問題是：各級黨委、黨委的有關(guān)部門（如組織部、宣傳部、政法委等）、黨組、相當(dāng)級別的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，它們能不能作為依法執(zhí)政的主體，享有依法執(zhí)政的各項(xiàng)權(quán)力和權(quán)利，承擔(dān)依法執(zhí)政的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)？與此相關(guān)的問題是，它們在什么條件下構(gòu)成依法執(zhí)政的主體？

4．依法執(zhí)政的具體法律依據(jù)是什么？目前我國憲法、立法法、民族區(qū)域自治法、國營工業(yè)企業(yè)法、村民委員會組織法、國防法、工會法等籠統(tǒng)地規(guī)定了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)內(nèi)容。對于執(zhí)政黨的各種主體而言，應(yīng)當(dāng)具體依據(jù)哪些法律依法執(zhí)政？對此有兩者意見。一種意見認(rèn)為，可考慮制定一部《政黨法》（或者叫做《政黨活動法》），以調(diào)整和規(guī)范執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系、執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系、執(zhí)政黨的政策與國家法律的關(guān)系、執(zhí)政黨與人民的關(guān)系。對于是否制定中國的政黨法，我的傾向性意見是否定的。因?yàn)椋�其一，外國制定政黨法是以實(shí)行兩黨制或多黨制為前提條件，我國實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度，不具備制定政黨法的前提。其二，其他國家制定政黨法的主要目的，是為了調(diào)整政黨關(guān)系、控制政黨行為、規(guī)范政黨活動、防止政黨破壞憲政體制。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)和先進(jìn)性，決定了它沒有任何自己的私利，是全心全意為人民服務(wù)的先進(jìn)政黨，我國不需要制定一部以防范共產(chǎn)黨為宗旨的政黨法。當(dāng)然，我們黨堅(jiān)持和實(shí)行依法執(zhí)政，應(yīng)當(dāng)重視研究國外政黨法的理論與實(shí)踐問題。

另一種意見認(rèn)為，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的執(zhí)政行為，應(yīng)當(dāng)以我國的現(xiàn)行法律體系為依據(jù)；在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中擔(dān)任職務(wù)的黨員干部，應(yīng)當(dāng)依照法律履行其法定職責(zé)。而執(zhí)政黨內(nèi)部的管理和建設(shè)活動，則以執(zhí)政黨黨內(nèi)的"黨規(guī)黨法"作為依據(jù)。這就要求，執(zhí)政黨內(nèi)部的規(guī)范體系與國家的法律體系兩者之間應(yīng)當(dāng)保持一致，不能存在沖突和矛盾。如果出現(xiàn)沖突，應(yīng)當(dāng)有協(xié)調(diào)解決的程序和機(jī)制。

5．依法執(zhí)政在制度設(shè)計上如何處理好幾個重要關(guān)系？在執(zhí)政黨的政策與國家憲法法律的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持憲法和法律至上，強(qiáng)調(diào)重大決策與立法的緊密結(jié)合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在執(zhí)政黨與人大的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人民至上，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨通過國家政體來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。在執(zhí)政黨與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)調(diào)人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在執(zhí)政黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。在執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政和依法參政，堅(jiān)持一切政黨組織和社會團(tuán)體在法律面前一律平等。

6．違法執(zhí)政是否承擔(dān)和怎樣承擔(dān)法律責(zé)任？社會主義法治堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相一致、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。法定權(quán)力越大，法律責(zé)任也就越重。違法執(zhí)政是否承擔(dān)和怎樣承擔(dān)法律責(zé)任，這個問題與依法執(zhí)政的主體相關(guān)聯(lián)。享有執(zhí)政權(quán)力的主體，如果實(shí)施了違法執(zhí)政的具體行為，產(chǎn)生了違法后果---例如某個地方黨委或其部門（組織部---用人失察、政法委審批個案）的決策或決定出現(xiàn)重大失誤，造成重大損失時，應(yīng)當(dāng)怎么辦？其一，這種違法執(zhí)政是否需要承擔(dān)責(zé)任？承擔(dān)的是政治責(zé)任還是法律責(zé)任，或是兩種責(zé)任都要承擔(dān)？其二，如果違法執(zhí)政的決策是黨委集體做出的，由誰具體承擔(dān)法律責(zé)任？其三，違法執(zhí)政的主體應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任？民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任還是違憲責(zé)任？其四，應(yīng)當(dāng)由哪個機(jī)關(guān)依照什么程序來追究違法執(zhí)政的法律責(zé)任？這些都需要在理論與實(shí)際結(jié)合的基礎(chǔ)上，加以研究解決。