來(lái)源： 作者：中國(guó)證監(jiān)委、司法部 發(fā)布時(shí)間：2007-10-31
近日，證監(jiān)會(huì)尚福林主席會(huì)同司法部吳愛(ài)英部長(zhǎng)簽發(fā)了證監(jiān)會(huì)第41號(hào)令，公布了《律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。這部規(guī)章將于2007年5月1日起施行。為此，記者就這部規(guī)章的制定和實(shí)施采訪了證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人。
問(wèn)：能否介紹一下《管理辦法》出臺(tái)的背景？
答：加強(qiáng)對(duì)包括律師事務(wù)所在內(nèi)的證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，充分發(fā)揮證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)于維護(hù)證券市場(chǎng)秩序、保護(hù)投資者的合法權(quán)益，具有非常重要的意義，也是證券監(jiān)管工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。尚福林主席在今年的全國(guó)證券期貨監(jiān)管工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“以增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性為重點(diǎn)，全面提高證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)作水平”。《管理辦法》出臺(tái)是加強(qiáng)這方面監(jiān)管工作的具體體現(xiàn)。
第一，在取消證券法律業(yè)務(wù)資格審批后，為防止出現(xiàn)管理脫節(jié)，需要制定規(guī)章安排后續(xù)監(jiān)管和配套措施。在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展初期，鑒于律師隊(duì)伍的整體素質(zhì)與證券市場(chǎng)發(fā)展的需求尚有較大的差距，中國(guó)證監(jiān)會(huì)會(huì)同司法部于1993年開(kāi)始對(duì)律師、律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)實(shí)行資格管理。2002年11月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)[2002]24號(hào)）取消了從事證券法律業(yè)務(wù)律師資格確認(rèn)和律師事務(wù)所資格確認(rèn)兩項(xiàng)行政許可項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院同時(shí)要求研究并及時(shí)處理行政審批項(xiàng)目取消后可能出現(xiàn)的情況和問(wèn)題，認(rèn)真做好有關(guān)工作的后續(xù)監(jiān)管和銜接，積極將取消審批項(xiàng)目與建立規(guī)范的管理制度結(jié)合起來(lái)，制定銜接配套的措施和辦法，把應(yīng)該管的事項(xiàng)管住、管好。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的要求，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和司法部及時(shí)調(diào)整對(duì)律師從事證券法律業(yè)務(wù)的監(jiān)管思路，積極研究在取消資格管理后如何加強(qiáng)監(jiān)管這一新課題，大膽探索、創(chuàng)新監(jiān)管手段，力求在制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和解決實(shí)際問(wèn)題上有所突破。在探索、總結(jié)后續(xù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《管理辦法》。
第二，為加強(qiáng)證券法律業(yè)務(wù)監(jiān)管，督促律師事務(wù)所及律師勤勉盡責(zé)，提高證券法律服務(wù)水平，有必要制定一部規(guī)范證券法律業(yè)務(wù)的規(guī)章。總體上看，律師從事證券法律業(yè)務(wù)，對(duì)規(guī)范發(fā)行人的相關(guān)行為，確認(rèn)法律事實(shí)發(fā)揮了積極作用。但是，也有一些律師事務(wù)所、律師未能按照《證券法》的規(guī)定，勤勉盡責(zé)地提供證券法律服務(wù)，例如盡職調(diào)查不充分、不細(xì)致，出具的法律意見(jiàn)含糊其辭、結(jié)論不明確，法律文書(shū)質(zhì)量粗劣等。設(shè)定證券法律業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，在證券法律業(yè)務(wù)領(lǐng)域細(xì)化《證券法》關(guān)于證券服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范、法律責(zé)任等事項(xiàng)的規(guī)定，將有力推動(dòng)律師事務(wù)所及律師提升責(zé)任意識(shí)，在對(duì)有關(guān)證券業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行盡職調(diào)查和規(guī)范指導(dǎo)時(shí)，真正做到勤勉盡責(zé)，誠(chéng)實(shí)守信。
第三，為充分發(fā)揮證券法律服務(wù)的作用，建立完善的證券業(yè)務(wù)活動(dòng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范、識(shí)別和控制制度，有必要針對(duì)證券業(yè)務(wù)的特殊性，在一般的律師執(zhí)業(yè)規(guī)范之外，單獨(dú)制定《管理辦法》。借助律師法律專業(yè)技能和特殊的職業(yè)信譽(yù)，賦予其市場(chǎng)“守門(mén)人”角色，使其擔(dān)當(dāng)?shù)谝痪�的監(jiān)督功能，能夠提高市場(chǎng)運(yùn)作的透明度、公信力，降低投資者在取得信息、建立信任、實(shí)施監(jiān)督等方面的成本付出，是通過(guò)市場(chǎng)內(nèi)生機(jī)制強(qiáng)化市場(chǎng)主體自我約束的有效手段。鑒于證券市場(chǎng)各類交易具有高度的復(fù)雜性、技術(shù)性、敏感性和專業(yè)性，加之涉及不特定多數(shù)社會(huì)公眾的利益，較之于其他領(lǐng)域的法律服務(wù)，證券法律業(yè)務(wù)具有特殊的執(zhí)業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。單獨(dú)制定《管理辦法》，有利于發(fā)揮市場(chǎng)主體自我約束的作用，有利于加強(qiáng)市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束機(jī)制，提高證券市場(chǎng)信息披露質(zhì)量。
問(wèn)：能否介紹《管理辦法》的主要內(nèi)容？
答：第一，明確了“證券法律業(yè)務(wù)”的含義，規(guī)定業(yè)務(wù)方式包括對(duì)有關(guān)事項(xiàng)出具法律意見(jiàn)和制作有關(guān)證券活動(dòng)的法律文件，明確了應(yīng)當(dāng)出具法律意見(jiàn)的證券業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體范圍。
第二，從鼓勵(lì)、倡導(dǎo)的行政指導(dǎo)角度出發(fā)，有傾向性地引導(dǎo)委托人選擇律師事務(wù)所、律師提供法律服務(wù)：一是，鼓勵(lì)在內(nèi)部管理、風(fēng)險(xiǎn)控制制度、執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)、社會(huì)信譽(yù)、執(zhí)業(yè)律師數(shù)量和經(jīng)驗(yàn)等方面符合條件的律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)；二是，鼓勵(lì)證券法律業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富、具有證券法律教學(xué)研究工作經(jīng)歷，或者接受過(guò)證券法律業(yè)務(wù)的行業(yè)培訓(xùn)的律師從事證券法律業(yè)務(wù)。
第三，參照《律師法》關(guān)于律師不得在同一案件中為雙方當(dāng)事人擔(dān)任代理人的要求，規(guī)定了律師執(zhí)業(yè)回避制度，使律師保持適當(dāng)?shù)莫?dú)立性，對(duì)于委托事項(xiàng)能夠保持專業(yè)的合理懷疑。
第四，設(shè)定了業(yè)務(wù)規(guī)程，將是否按照規(guī)程執(zhí)業(yè)作為判斷律師是否勤勉盡責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。一是，明確律師出具法律意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何履行法律專業(yè)人士特別注意義務(wù)、普通人一般注意義務(wù)；二是，明確律師如何使用取得的文書(shū)、材料，作為出具法律意見(jiàn)的依據(jù)；三是，規(guī)定了核查、驗(yàn)證、復(fù)核的基本程序、方法；四是，規(guī)定法律意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)如何列明事實(shí)、依據(jù)和結(jié)論，如何說(shuō)明、揭示風(fēng)險(xiǎn)，不得使用含糊措辭。
此外，《管理辦法》還規(guī)定了監(jiān)督管理措施和法律責(zé)任。
問(wèn)：《管理辦法》規(guī)定了哪些監(jiān)督管理的措施？
答：通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督管理，以適當(dāng)方式評(píng)價(jià)證券法律服務(wù)的質(zhì)量，依法查處未勤勉盡責(zé)導(dǎo)致虛假陳述等違法違規(guī)行為，既是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，也是建立市場(chǎng)選擇和淘汰機(jī)制的基礎(chǔ)條件。對(duì)于律師、律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理涉及兩個(gè)部門(mén)，一方面，司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)《律師法》和有關(guān)規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，包括對(duì)律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的管理、對(duì)律師事務(wù)所的管理、對(duì)律師業(yè)務(wù)的管理等；另一方面，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)《證券法》規(guī)定的職責(zé)，從證券法律業(yè)務(wù)的特點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行監(jiān)督管理，側(cè)重證券法律文件的出具程序、具體內(nèi)容和格式。《管理辦法》專章規(guī)定了監(jiān)督管理措施，主要包括：
一是，要求律師、律師事務(wù)所在向委托人出具法律意見(jiàn)書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定同時(shí)提交其已從事證券法律業(yè)務(wù)的有關(guān)情況；委托人向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送含有法律意見(jiàn)書(shū)的文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定同時(shí)提交律師、律師事務(wù)所已從事證券法律業(yè)務(wù)的有關(guān)情況。建立資料庫(kù)和誠(chéng)信檔案，記載律師、律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)及所受處理、處罰等情況，并將對(duì)律師、律師事務(wù)所的處理處罰等情況予以公開(kāi)。通過(guò)行政機(jī)關(guān)收集、統(tǒng)計(jì)、處理、公布有關(guān)數(shù)據(jù)，使委托人和其他證券市場(chǎng)主體得以了解有關(guān)信息，對(duì)各律師事務(wù)所及其律師的執(zhí)業(yè)能力和執(zhí)業(yè)質(zhì)量形成公允的評(píng)價(jià)。
二是，對(duì)律師出具文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性有疑義的，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)辦律師作出解釋、補(bǔ)充，或者調(diào)閱其工作底稿。
三是，對(duì)沒(méi)有按照規(guī)定的程序出具法律意見(jiàn)、編制核查和驗(yàn)證計(jì)劃等情形，可以采取責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函等措施，督促其加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高工作質(zhì)量，并原則規(guī)定了監(jiān)管談話的程序。
四是，對(duì)未按照規(guī)定接受監(jiān)管談話，或者未按照要求改正所存在問(wèn)題的，可以責(zé)令其限期整改；被立案調(diào)查或者責(zé)令整改的，在調(diào)查、整改期間，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取“冷淡對(duì)待措施”，暫不受理和審核該律師、律師事務(wù)所出具的法律意見(jiàn)書(shū)等文件。
問(wèn)：如何追究違反《管理辦法》規(guī)定的律師事務(wù)所、律師的法律責(zé)任？
答：《管理辦法》從以下四個(gè)方面作了具體規(guī)定：
一是，確立實(shí)施處罰的管轄原則，即：律師事務(wù)所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務(wù)，違反《證券法》和有關(guān)證券管理的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)依據(jù)《證券法》和有關(guān)證券管理的行政法規(guī)實(shí)施處罰；需要對(duì)律師事務(wù)所給予停業(yè)整頓處罰、對(duì)律師給予停止執(zhí)業(yè)或者吊銷(xiāo)律師執(zhí)業(yè)證書(shū)處罰的，由司法行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施處罰。
二是，列舉證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的處罰事項(xiàng)及處罰依據(jù)，包括：《證券法》第二百二十三條規(guī)定的未勤勉盡責(zé)、虛假陳述；《證券法》第二百二十五條規(guī)定的未保存工作底稿；《證券法》第二百二十六條概括規(guī)定的違反業(yè)務(wù)規(guī)則的情形。重申依據(jù)《證券法》第二百三十三條可以對(duì)律師實(shí)施市場(chǎng)禁入。
三是，明確律師事務(wù)所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務(wù)，違反《律師法》和有關(guān)律師執(zhí)業(yè)管理規(guī)定（如同時(shí)在兩個(gè)以上律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)、以詆毀其他律師或者支付介紹費(fèi)等不正當(dāng)手段爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)）的，由司法行政機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的行政處罰。律師事務(wù)所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務(wù)，違反律師行業(yè)規(guī)范的，由律師協(xié)會(huì)給予相應(yīng)的行業(yè)懲戒。
四是，確立證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)在查處律師、律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)的違法行為的工作中的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制。對(duì)于依法應(yīng)由對(duì)方實(shí)施處罰的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送對(duì)方依法處理；一方實(shí)施處罰后，應(yīng)當(dāng)將處罰結(jié)果書(shū)面告知另一方，并抄送律師協(xié)會(huì)。
問(wèn)：實(shí)施《管理辦法》，還有哪些具體的配套措施？
答：一是加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)配合，以簽訂監(jiān)管合作備忘錄或者其他適當(dāng)形式，建立具體的監(jiān)管工作制度和機(jī)制，加強(qiáng)溝通與反饋，包括專人聯(lián)系制度、信息共享制度、稽查協(xié)作制度、案件移交與反饋制度、重大問(wèn)題會(huì)商制度、重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示制度、專項(xiàng)培訓(xùn)制度等。二是按照依法高效、分工合理、銜接有序的原則，設(shè)計(jì)清晰明了的監(jiān)管工作流程，明確證券監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部各單位的監(jiān)管職責(zé)，特別是在負(fù)責(zé)律師業(yè)務(wù)監(jiān)管的部門(mén)與負(fù)責(zé)受理審核法律意見(jiàn)書(shū)的其他業(yè)務(wù)部門(mén)之間，建立有效、通暢的信息流轉(zhuǎn)制度和監(jiān)管協(xié)作制度，整合監(jiān)管資源，改進(jìn)監(jiān)管方法，提高監(jiān)管有效性。三是針對(duì)證券發(fā)行業(yè)務(wù)、上市公司并購(gòu)業(yè)務(wù)、證券投資基金業(yè)務(wù)等活動(dòng)的特殊性，研究、制定覆蓋所有證券業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，形成健全的執(zhí)業(yè)規(guī)范體系。
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