國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知
（國辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
近年來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的政策文件，有力地促進(jìn)了各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，并且有蔓延上升之勢(shì)。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度
土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。我國人多地少，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級(jí)人民政府既要加強(qiáng)土地征收或征用管理，更要重點(diǎn)加強(qiáng)土地用途管制。
二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)
當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對(duì)這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，任何建設(shè)需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須依法經(jīng)過批準(zhǔn)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用年度計(jì)劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項(xiàng)目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地年度計(jì)劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。
農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任。
三、嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模
一些地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地的規(guī)模。地方各級(jí)人民政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)行總量控制。嚴(yán)禁以各種名義，擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。
嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，所涉及的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。
依照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，必須嚴(yán)格控制在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)范圍內(nèi)。試點(diǎn)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。不得以試點(diǎn)為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強(qiáng)制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。
四、嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為
近年來，一些地方出現(xiàn)了違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的行為。對(duì)此，必須嚴(yán)格禁止，并予以嚴(yán)肅查處。國土資源管理部門要對(duì)“以租代征”的違法違規(guī)問題進(jìn)行全面清查，并嚴(yán)格依法依紀(jì)處理。嚴(yán)肅追究瞞案不報(bào)、壓案不查的責(zé)任。嚴(yán)肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任，涉嫌犯罪的要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理；應(yīng)給予政紀(jì)處分的，依據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定辦理。單位和個(gè)人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任，涉嫌犯罪的要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)糾正、整改土地違法違規(guī)行為不力的地區(qū)和土地違法違規(guī)行為大量發(fā)生、造成嚴(yán)重后果的地區(qū)，實(shí)行問責(zé)制，由國家土地總督察責(zé)令限期整改，限期整改期間暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。
五、嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管
國土資源部要會(huì)同發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為。各有關(guān)部門要依據(jù)本部門職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，形成執(zhí)法合力。對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請(qǐng)，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。同時(shí)，國土資源部要會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強(qiáng)用途管制的前提下，完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅等農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的政策措施。
地方各級(jí)人民政府及其國土資源管理部門要采用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規(guī)特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理法律法規(guī)的宣傳教育和培訓(xùn)，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規(guī)的規(guī)定。
各地區(qū)、各部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分認(rèn)識(shí)制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要性和緊迫性，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，把思想統(tǒng)一到貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和中央宏觀調(diào)控政策的要求上來，從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制訂有力措施，認(rèn)真清理查處農(nóng)民集體所有土地使用中的違法違規(guī)問題，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，建立嚴(yán)格的管理制度和長效機(jī)制，堅(jiān)決剎住亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)。
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院各有關(guān)部門要于2008年3月底前，將貫徹執(zhí)行本通知的情況，向國務(wù)院專題報(bào)告。
國務(wù)院
二○○七年十二月三十日
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