黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)明確提出，健全國有金融資產管理體制。這是黨中央從完善社會主義市場經濟體制的高度，堅持把改革作為轉變經濟發展方式的強大動力，對“十二五”時期深化金融體制改革作出的重大部署。
一、健全國有金融資產管理體制任重道遠
國有金融資產是經營性國有資產的重要組成部分。與其他國有資產不同，國有金融資產實質上是指國有金融資本，而不是國有金融機構的全部資產。國有金融資產僅限于國家直接或間接出資金融機構所形成的資本及其應享有的權益，其中資本包括國家資本和國有法人資本。國有金融資產主要有3種類型：一是中央和地方政府直接向金融機構出資所形成的國家資本及其權益；二是在金融機構股份制改造過程中國家通過平臺公司向其注資所形成的國有資本及其權益；三是包括國有金融機構在內的國有企業投資其他金融機構所形成的國有法人資本及其權益。近年來，我國在國有金融資產管理體制改革方面取得了明顯進展：一是基本完成了國有大型金融機構股份制改造。我國四大國家獨資商業銀行在短短7年時間里相繼全部完成了股份制改革，實現了在境內外成功上市，并躋身全球前十大銀行之列。二是初步建立了在市場經濟條件下國有金融資產管理的新模式。目前已經確立了“分業經營、分業監管、多線管理”的金融企業管理格局，有關部門分別從不同的角度直接或間接地履行對國有金融資產的管理職責。三是積極探索了國有金融資產運營的有效方式。2003年11月，國務院批準成立中央匯金投資有限責任公司（匯金公司），代表國家依法行使對中國銀行和中國建設銀行等重點金融企業出資人的權利和義務。隨著出資人代表的進一步明確，國家主要依托股權紐帶發揮出資人作用，并在完善委托代理關系、健全激勵約束機制等方面取得了積極進展。四是大力加強了對國有金融資產的風險監管。從我國實際出發，通過學習和借鑒國際通行的監管制度、標準和技術，形成了具有中國特色的銀行監管框架。五是較好地實現了國有金融資產保值增值。雖然國有金融資產管理取得了階段性成果，但也面臨諸多體制性、機制性、結構性的矛盾和問題：一是戰略布局和管理目標不清晰。國有金融發展布局還缺乏明確的戰略規劃和統一指導，國有金融資本過于集中在銀行業，在涵蓋具有系統重要性的大型金融企業的同時，還涉足不少中小金融機構，這在一定程度上帶來了社會融資渠道過于集中的結構性問題，制約了金融市場擴大開放和充分競爭。二是出資人代表責權不對等。在現行多元多頭管理框架下，對出資人代表職責內容和邊界的法律法規界定還不明確，權利、義務和職責不統一，管資產和管人、管事仍有脫節之處。公司治理中普遍存在各主體之間職責邊界不清晰、職能作用發揮不充分、控股股東履職不規范等問題嚴重影響國有金融企業長期健康發展。三是監督管理協調機制不健全。政府的公共管理職能與出資人職能沒有完全分開，承擔出資人代表的相關部門與國有金融機構之間的發展目標沖突時有發生。由于職責不清，相關部門對國有金融資產管理協調難度較大，甚至還出現誰都行使管理權、誰都不嚴格承擔管理責任的情況。四是激勵約束機制不合理。受授權范圍、機構職能以及各種客觀因素的影響，對于國有金融企業激勵政策和約束手段有時政出多門，有的績效考核導向也還不科學。五是國有金融企業高管人員的管理方式與金融企業的特點還不適應。選人用人視野還不夠寬廣，市場化選聘機制尚不健全，專業化經營人才缺乏。對高管人員考核評價不夠全面，退出機制還不完善，能上不能下的問題尚未得到有效解決。上述問題的一個根本原因就是，國有金融資產管理體制改革滯后。金融具有高風險、高負債、高杠桿和外部性的顯著特點。與成熟市場國家相比，我國國有金融資產在金融業中居于主導地位，且主要集中在具有系統重要性的國有金融機構。從這場國際金融危機暴露出的“大而不能倒”問題看，管好用好我國國有金融資產具有更為獨特的重要意義，事關國家金融業競爭能力建設的戰略和整個金融體系穩定安全的大局。正是在這樣的形勢和背景下，黨的十七屆五中全會及時提出要把健全國有金融資產管理體制作為“十二五”時期深化金融體制改革的重要任務。
二、進一步明確國有金融資產
管理的目標和要求加強國有金融資產管理是一項系統性工程，需要科學厘定管理目標，不斷理順管理體制，進一步明確和落實管理責任。（一）關于國有金融資產的管理目標國有金融資產的管理目標，取決于持有資產的目的。從國際上看，各國政府持有金融資產的目的主要在于掌控經濟命脈、彌補市場失靈和實施風險救助。我國國有金融資產管理不能僅局限于資產管理本身，還應具備更寬廣的視野，著眼于更宏觀的層面。一是優化國有金融資產戰略布局。根據我國國情和發展階段的基本特征，科學布局和整合國有金融機構資產，支持國有重點金融機構增強資本實力，適當退出部分非重點金融機構，在保持國家對重點金融機構控制力的同時，促進金融市場開放和公平競爭，防止金融機構的同質化發展和市場壟斷。加快發展現代金融保險服務，統籌國有金融資本在行業間的布局，建設多層次資本市場體系，推動直接融資與間接融資協同發展。完善跨部門協調機制，加強實施“走出去”戰略宏觀指導和服務，協調國有金融機構對外投資，在更高層次上參與國際金融合作和競爭。二是促進國有金融企業深化改革。加快改革攻堅步伐，引導民間資本進入金融服務領域，進一步推進國有金融企業產權改革，不斷完善公司治理結構，加快建立現代金融企業制度。深化農村信用社改革，鼓勵有條件地區以縣為單位建立社區銀行，使農村信用社能夠成為自主地按照商業原則參與競爭的市場主體，改善農村金融服務。三是確保國有金融資產保值增值。健全國有資本經營預算和收益分享機制，在保值增值基礎上，實現國有金融資產管理各項目標。四是維護國家金融穩定和安全。構建金融宏觀審慎監管制度，實行更加積極主動的開放戰略，參與國際金融標準新一輪修訂，借鑒國際先進管理理念、制度和經驗，加強和改進系統重要性金融機構審慎監管。進一步健全系統性金融風險防范和處置機制，建立存款保險制度，防止出現“倒了不得了”、“救了受不了”的系統性風險，提高國有金融機構競爭力和抵御外部沖擊的能力。（二）關于國有金融資產管理的原則從目前我國國有金融資產管理的情況看，應注重把握以下原則：第一，完善委托代理機制。建立有效的授權經營制度，是國有資產經營監管體制改革的重要方向。國家作為所有者擁有對國有資本的控制權和利潤分配權，并根據市場化要求對經營管理層進行選擇、約束、監督和評價，形成有效的授權經營機制。第二，堅持市場化改革。按照市場化原則不斷改進國有資本管理方式，進一步分離監督管理職能和出資人職能，尊重國有金融機構的市場主體地位，建立股東大會對董事會授權體系，積極創造金融業有利的外部治理環境，健全市場化的經營機制，協調國有金融資產各類管理目標，不斷提高管理市場化程度。第三，維護市場公平競爭。堅持和完善基本經濟制度，健全國有資本有進有退、合理流動機制，不斷優化國有金融機構股權結構。建立健全對中小股東及利益相關者的保護措施，完善公平、規范、透明的市場準入標準，創造各種所有制金融機構公平參與市場競爭、同等受到法律保護的市場秩序和發展環境。
三、不斷加強和改進國有金融資產經營管理
健全國有金融資產管理體制，關鍵是要能夠明確和落實國有金融資產經營管理責任。要按照科學發展觀的要求，積極探索國有金融資產經營管理有效方式，逐步建立健全政府管理與市場運作相結合的國有金融資產管理體制機制。（一）進一步明確并依法履行出資人職責明確國有金融資產出資人代表及其職責，是實現所有權與經營權分離、實現國有金融資產保值增值的基礎和前提。一是進一步明確實施國有金融資產管理的責任主體。無論是統一的出資人代表還是多元分散的主體，都必須根據出資額的多少和責權利相對等的原則，在行使相應權利的同時承擔相應責任。二是完善國有金融資產授權經營制度。進一步明確委托代理雙方的職責劃分。委托方及其代表對國有金融機構依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，并以委派董事參與國有金融機構董事會和股東決策等方式行使權利，不得行政干預金融機構日常事務。作為代理方的國有金融機構根據委托方授權，按照市場化原則自主經營國有金融資產，并維護國有金融資產所有者和其他出資人的合法權益。三是出資人代表應依法履行出資人職責。隨著國有金融機構利益相關者結構趨于復雜化，國家出資代表作為最大股東要規范履職行為，正確處理好代表國家利益的股東同一般機構股東、境內外戰略投資者以及一般公眾股東之間的關系，充分理解和尊重其他相關各方，避免侵犯其他投資者權益。（二）深化國有金融機構公司治理改革這場國際金融危機充分暴露了金融機構公司治理薄弱問題及其破壞性，要求我們從多方面探索中國特色的公司治理模式，形成確保長期穩健發展的有效制衡機制。一是進一步厘清公司治理主體的職責邊界。建立中小股東以及員工參與公司治理的機制化安排，防止大股東和內部人操縱金融機構，引導股東依法通過股東大會和董事會行使出資人權利，保護中小股東和利益相關方的合法權益。二是要提高董事會、監事會運作的有效性。國有金融機構應根據自身實際合理確定股東董事、執行董事和獨立董事在董事會中的比例，提高董事監事資質，增強董事會的決策能力和監事會的監督職能，充分發揮獨立董事和外部監事在薪酬決策和風險治理中的獨特作用。三是要完善國有金融機構的風險治理框架。董事會和高管層要充分了解公司的運行架構，建立集團層面并表風險管理，確保對整個集團的風險及其變化實施有效監控，尤其是跨業、跨境子公司的風險。四是進一步規范信息披露，加強透明度建設。國有金融機構應按照相關性、實質性、充分性、及時性的要求披露信息，確保市場參與者能夠充分了解金融機構的治理架構、運行方式、財務實力和風險信息，強化市場紀律約束和社會公眾監督。（三）建立和完善有效的激勵約束機制完善經營者激勵約束制度，建立科學有效的考核問責機制，是實現國有金融資產保值增值等管理目標的關鍵。一是要建立明晰的目標責任制度。通過國家與國有金融資產管理責任主體、責任主體與國有金融機構管理和經營層之間簽訂目標責任書的方式，建立和完善國有資產經營管理業績考核評價體系。目標責任書的指標體系，既要有圍繞保值增值的收益指標，也要有包括服務經濟發展、服從戰略布局等的公共指標。二是改進高管人員任免和考核機制。探索國有金融機構高管人員的選拔和任用市場化機制，逐步建立出資人評價、組織部門干部管理以及監管部門否決權機制三者有機結合的制度安排，強化對高級管理層的約束，形成有利于科學發展的用人導向。三是大力推進薪酬制度改革。針對國有金融機構總體薪酬水平不高、但仍明顯高于國內平均工資水平，金融機構內部也存在級差過大等現象，國有金融機構要建立薪酬激勵與風險約束的平衡機制，確立長期可持續的薪酬理念。（四）強化國有金融機構外部審慎監管國有金融機構規模龐大，業務范圍廣，風險成因復雜，對于維護金融體系長期穩健運行具有舉足輕重的影響。吸取國際金融危機的教訓，金融監管部門應重點強化對國有金融機構的監管。一是采用事前結構化限制性監管措施，避免國有金融機構變得過于復雜，防止過度承當風險，降低不同市場的風險傳染性。二是對具有系統重要性金融機構提出更加審慎的監管要求，包括額外的資本要求和流動性要求，促進其審慎經營，降低其經營失敗的概率。三是加強對國有金融機構的監管力度，提高現場檢查頻率，強化對各類風險的監控，保證風險控制在可承受的限度以內。四是推動建立有效的風險處置框架，包括特殊的破產處置框架、存款保險制度、金融市場基礎設施建設等，降低單家金融機構失敗對金融市場的負面沖擊。（五）加強和改進國有金融企業領導班子管理和金融人才隊伍建設加強對國有金融機構領導班子的管理，堅持黨管干部原則與市場化選聘金融經營管理者的機制有機結合，積極探索在現代公司治理中加強和改進黨的領導實現方式與途徑，真正做到金融機構黨的建設與經營管理工作相互促進。建立適合國有金融企業特點的高管人員管理制度，重視專業化經營人才引進和培養，建設適應市場需要的金融職業經理人市場。加大國有金融機構管理人才隊伍建設，加強派出董事、獨立董事的人才儲備，提高市場化選拔高管人員比例，提高金融機構治理水平和科學決策能力。 |
