依據同務院《城市房屋拆遷管理條例》第十三條、第十六條的規定，房屋拆遷糾紛當事人(拆遷人、被拆遷人、房屋承租人)就拆遷補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項達不成協議的，可以向房屋拆遷管理部門(房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，為同級人民政府，以下統稱“裁決機關”)提出裁決申請，由裁決機關依法對上述事項做出裁決。關于房屋拆遷糾紛裁決(以下簡稱“拆遷糾紛裁決”)是否屬于行政復議范圍，當前存在兩種不同意見：一種意見認為，《行政復議法》第六條第(十一)項規定，公民、法人或者其他組織“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，可以申請行政復議，拆遷糾紛裁決屬于該項規定的情形，屬于行政復議范圍；《行政訴訟法》第三十七條規定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”，依據該條規定，叮以提起行政坼訟的案仆，都可以申請行政復議，此外，從《行政復議法》的立法宗旨等方面看，拆遷糾紛裁決應當屬于行政復議范圍；另一種意見認為，《行政復議法》第八條第二款規定“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁戌者向人民法院提起訴訟”，拆遷糾紛裁決是拆遷裁決機關(房屋拆遷管理部門)對平等主體的當事人的民事權利義務作山的處理，屬十該款十“其他處理”的一種情形，不屬于行政復議范圍；國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規定“當事人對裁決不服的，可以自裁決書收到之日起3個月內向人民法院起訴”，沒有規定可以申請行政復議，可見拆遷糾紛裁決不屬于行政復議范圍。從立法、司法實踐上看，各地也作法十一。如上海等地出臺的地方性法規或規章明確規定對拆遷糾紛裁決不服的可以申請行政復議，但也有個別地方法院以拆遷糾紛裁決不屬于行政復議范圍，上級房屋拆遷管理部門對下一級房屋拆遷管理部門作出的拆遷糾紛裁決行使行政復議權屬于超越職權為由撤銷有關的行政復議決定。由于拆遷糾紛裁決是否屬于行政復議范圍涉及房屋拆遷管理部門有否對拆遷糾紛裁決案件履行行政復議職責、被拆遷人不服拆遷糾紛裁決的救濟途徑及法院對此類行政復改決定如何認定和裁判問題，具有普遍意義，引起各方面的關注，予以研究探討很有必要。
筆者認為，房屋拆遷糾紛裁決屬于《行政復議法》規定的行政復議范圍。
一、拆遷糾紛裁決屬于行政復議范圍的法律依據。
(一)國務院法制辦《對最高人民法院行政市判庭來函的復函》(國法辦函[1995]90號)明確指出“《城市房屋拆遷管理條例》第十四條中所規定的房屋拆遷主管部門或者同級人民政府對房屋拆遷中有關問題作出的裁決屬十行政機關的具體行政行為”。最高人民法院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等問題的批復》第一條規定“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理”。這些均明確房屋拆遷糾紛裁決屬于具體行政行為。
(二)《行政復議法》第六條第(十一)項的規定，當事人“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，都可以提起行政復議，該項并沒有規定除外的情形(如沒有“除本法第八條第二款規定的其他處理外”的表述)。拆遷糾紛裁決涉及群眾最重要的財產：(房產)，極有可能侵犯群眾的合法權益，顯然屬于第六條第 (十一)項規定的情形。如第八條第二款規定的“其他處理”包括拆遷糾紛裁決，則第六條、第八條之間存在邏輯上的矛盾。
(三)《行政訴訟法》第三十七條規定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”，換言之，既是可以提起行政訴訟的案件，必然可以申請行政復議。最高人民法院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等問題的批復》第—‘條規定對拆遷裁決不服的作為行政案件受理，因此，拆遷糾紛裁決屬于行政復議范圍。
(四)從《行政復議法》的立法宗旨和精神，以及《行政復議法》與原《行政復議條例》的比較看，方便群眾通過行政復議途徑來維護自己的合法權益是《行政復議法》的一項重要原則。如在行政復議范圍的設定上，該法與原《行政復議條例》相比范圍更廣，如原《條例》對具體行政行為的復議范圍為可能侵犯“人身權、財產權”的具體行政行為，該法則擴大為侵犯“合法權益”的具體行政行為，同時該法還將抽象行政行為納入復議審查范圍，因此，將“其他處理”理解為包括拆遷糾紛裁決，從而將拆遷糾紛裁決這種極有可能侵犯當事人合法權益的具體行政行為排除在行政復議受案范圍之外，顯然與《行政復議法》的立法宗旨和價值取向是不一致的。從法律解釋角度而言，對法律條款的理解應當結合立法宗旨、目的及前后條文綜合進行分析，才能接近法律條款的應有之義，因此，在《行政復議法》第八條第 二款“其他處理”未明確規定包含拆遷糾紛裁決，而第六條第(十一)項應當包含拆遷糾紛裁決的情況下，認為拆遷糾紛裁決屬于行政復議范圍是適當的，這樣也與《行政訴訟法》第三十七條的規定相一致。
二。拆遷糾紛裁決不屬于行政復議范圍的依據不成立。
持拆遷糾紛裁決不屬于行政復議范圍意見—方提出的法律依據主要是《行政復議法》第八條第二款的規定，即認為該款中的“其他處理”包含了拆遷糾紛裁決。但筆者認為，該款中的“其他處理”并沒有包含拆遷糾紛裁決。
(一)根據該款規定，民事糾紛經過行政機關“其他處理”后，可以“依法申請仲裁或者向人民法院提出訴訟”，即也可以申請仲裁也可以提起訴訟，根據們中裁法》第二條的規定，仲裁處理的是民事糾紛，可見，此處的“訴訟”指的顯然是民事訴訟(最高人民法院1993年9月3日—下發的《關于如何處理經鄉(鎮)人民政府調處的民間糾紛的通知》第二條規定，對鄉、鎮人民政府以對民間糾紛作出的處理不服向人民法院起訴的，人民法院作為民事案件受理，以原糾紛的雙方作為當事人，此應為“其他處理”的一種情形)，而對拆遷糾紛裁決不服提起的是行政訴訟，因此，此處的“其他處理”不應包括拆遷糾紛裁決。
(二)從文理上看，該款中的“調解”和“其他處理”是以“或者”聯結的并列結構，因此，“其他處理”與“調解”在法律性質、法律效力上應當是基本相同的。從調解看，對民事糾紛的調解必須遵循自愿、合法的原則，經調解確定的雙方當事人民事權利義務體現的是當事人雙方的意愿，其執行也完全由當事人白愿履行，行政機關不得強制執行，當事人不執行調解意見的，仍然可以依法申請仲裁或者向人民法院提起民事訴訟(最高人民法院《關于如何處理經鄉(鎮)人民政府調處的民間糾紛的通知》第四條規定，當事人就鄉、鎮人民政府所作的處19決定向人民法院申請強制執行的，人民法院不予執行)，“其他處理”也應是如此。而拆遷糾紛裁決是拆遷裁決機關依據經其批準的有關拆遷項目拆遷補償安置方案作出的，裁決確定的雙方當事人的民事權利義務體現的是裁決機關的意志(雖然拆遷糾紛裁決也有調解程序，但如經調解解決，則由當事人雙方簽訂協議，終結拆遷裁決程序，無須作出裁決，此非本文討論的問題)，非當事人雙方的意志；拆遷糾紛裁決是具有確定力、拘束力和執行力的具體行政行為，對裁決不服的，可提起的是行政訴訟；拆遷糾紛裁決規定了被拆遷人的搬遷期限，被拆遷人未在裁決規定的搬遷期限內搬遷的，裁決機關可以申請人民法院強制拆遷。可見，拆遷糾紛裁決的法律效果與“凋解”和“其他處理”有著本質區別，因此顯然不屬于“其他處理”的范圍。
(三)該款中“其他處理”應與“可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”結合起來理解，后者的存在使得前者只能做限制性解釋，即該“其他處理”并非包括所有行政機關對民事糾紛作出的處理，而特指可以申請仲裁或者提起民事訴訟的“行政機關對民事糾紛的處理”，而拆遷糾紛裁決不能申請仲裁或者提起民事訴訟，因此“其他處理”不包括拆遷糾紛裁決。相反，由于《行政復議法》第六條第(十一)項是兜底規定，不能做限制性解釋，它包括了所有可能侵犯行政管理相對人合法權益的具體行政行為，當然包含了拆遷糾紛裁決。
(四)退一步講，《行政復議法》第八條第二款表述過于籠統，僅憑該條款并不足以判定“其他處理”包含拆遷糾紛裁決。
從行政法定的要求出發，行政機關應當依據法律的明確規定履行行政職責，司法機關進行行政審查和作出裁判也應當以法的明確規定為依據，以與行政機關依法行政的要求相適應，藉此實現行政審判固有的糾正違法行政，保障依法行政的功能。因此，在《行政復議法》第六條第(十一)項、《行政訴訟法》第三十七條對拆遷裁決糾紛屬于行政復議范圍有明確規定的情況卜，行政機關依法應當履行對拆遷糾紛裁決的行政復議職責，而不應以第八條第二款的模糊規定為依據不履行行政復議職責，否則極可能被認定為行政不作為(實踐中被拆遷人均依此要求上一級房屋拆遷管理部門受理拆遷糾紛裁決行政復議申請)。司法機關在行政審判中也應當以法的明確規定為依據，不應置法的明確規定于不顧，僅依據審判人員對所指不清的條款的主觀理解作出判決(如僅依據《行政復議法》第八條第二款認定上一級行政機關對拆遷糾紛裁決作出行政復議決定屬于超越職權而予以撤銷)，否則，將造成行政機關在依法履行職責問題上的不確定，令行政機關感到難以適從，不利于其依法履行職責。
就《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規定而言，該條規定對拆遷糾紛裁決不服“可以提起訴訟”，在邏輯上并不能推出拆遷糾紛裁決“不能申請復議”的結論；《行政復議法》規定屬于行政復議范圍的，《城市房屋拆遷管理條例》作為下位法，不能作出與《行政復議法》不—致的規定；《行政復議法》和《城市房屋拆遷管理條例》是不同效力等級的法律規范，不適用“特別法優于一般法”的規定。因此，《城市房屋拆遷管理條例》第十六條的規定并不能成為拆遷糾紛裁決不屬于行政復議范圍的依據。 |
