為完成全國稅收增長8.2%的指標而展開的全國性稅收稽查,客觀上是否會抵消積極財政政策的刺激效果?
位于北京市宣武區棗林前街的國家稅務總局稽查局,近期屢有國企領導被叫至此進行談話,就企業納稅問題進行磋商——這是今年4月以來全國范圍稅收大檢查的一個重要環節,而稅收大檢查的主要目的是加強稅收征管。
加強稅收征管,是因為財政收入大幅滑坡,離2009年的預期目標相差甚遠。在國家稅務總局今年4月下發的檢查通知中,要求“進一步加強稅收征管”,以“確保2009年稅收收入增長預期目標的實現”。
中國政府提出2009年GDP、全國財政收入增長“保八”的目標,同時確定了全國稅收收入增長8.2%、中央稅收收入增長9.2%的目標,即全國稅收收入需增加4450多億元,中央稅收收入需增加近2840億元。然而,今年一季度,全國稅收收入反而下降10.3%,上半年同比下降6%。鑒于近幾年稅收收入占財政收入的比重為90%左右,業內人士分析,今年完成稅收指標的壓力還比較大,后幾個月的稽查力度可能會更大。
加強稅收征管合法合理,本來無可厚非,只是在經濟艱難爬坡之際,此舉無疑令企業感到負擔沉重。在今年8月財政部召集央企負責人召開的一次會議上,會議主題本來是討論企業改制、經營方式改變和結構調整,結果參會者反映最強烈的卻是對加強稅收征管的意見。
有此同感的當然不只是央企。全國范圍的稅收大檢查,范圍涉及中國19個稅種中的12個,甚至包括餐飲、美容等行業的個體工商戶,并分別詳細提出了加強稅收征管的要點和要求。
從宏觀經濟層面來看,上述做法也存在頗多爭議。發改委的一位官員認為,這種做法“起到的是緊縮效應,與積極的財政政策相違背,財稅部門不應該把財稅收入作為任務指標,而應通過發債來解決赤字問題”。亦有專業人士稱,目前的做法是強行投資、強行收稅、強行循環,經濟運行繃得非常緊。
“積極的財政政策一邊在擴張支出,另一邊在加大征收的力度,總效果是什么呢?”清華大學教授李稻葵說。事實上,由于這種“政策層面擴張、執行過程收緊”的特點,2009年的積極財政政策在某種程度上被打了很大折扣。
“加強征管”由來
今年積極的財政政策的核心措施為“擴張政府投資、減免政府稅費”,中央財政發行赤字7500億元,公共投資增加4875億元,中央代理地方發行2000億元債券,供地方政府配套投向中央“4萬億”投資項目。此外,就是“實行結構性減稅政策”(財政部部長謝旭人今年9月9日稱)——采取減免稅、提高出口退稅率等方式,有效減輕企業和居民稅收負擔,促進企業擴大投資,增強居民消費能力,預計2009年結構性減稅政策將減少財政收入約5500億元。
“增支減稅”兩大手段,一方面擴張政府投資直接拉動經濟,另一方面減免稅費鼓勵社會投資和消費,看似起雙管齊下之效,但不幸的是,這兩方面本身就存在矛盾:減免政府稅費減少財政收入,擴張政府投資又需增加收入。解決矛盾的辦法之一,是通過發債來籌集資金,而不是通過增加一般預算收入來解決。
障礙在于,中國政府今年的赤字率已接近3%。中國政府雖無類似歐盟成員國3%的赤字率約束,但無論在亞洲金融危機期間還是當前,中央政府都力求赤字率不突破3%。
今年前九個月,積極財政政策的實績是,中央財政下撥三批新增投資共計2800億元,2000億元地方政府債券也已發行完畢。在其拉動之下,中國經濟復蘇勢頭極為強勁,經濟增長8%幾無懸念,財政收入增長8%的任務則面臨重壓。
今年1月,全國財政收入猛降17.1%,直到5月單月收入才轉為正增長。前七個月累計,全國財政收入40672億元,比2008年同期還減少約210億元。
各種跡象表明,政府并不打算擴大2009年的預算赤字規模,因此,加強稅收征管,全力保證財政收入“保八”目標,成為財政部門的優先選擇。一方面在政策上進行結構性減稅,另一方面以“加強稅收征管”為名的全國大檢查便拉開帷幕。稅收檢查本是稅務部門每年的常規工作,也是國際慣例,但此時被賦予了額外的職責。被檢查企業普遍反映,“今年的力度明顯比往年大得多”。
8月,全國財政收入增長36.1%,其中中央本級收入更激增51.2%,稅收檢查功不可沒。前八個月全國財政收入累計增長2.6%,首次由負轉正,但要達到全年增長8.2%的目標,則后四個月要完成20320億元,月均增長22.5%。
有專家研究認為,中國經濟增長和稅收增長并非線性相關。在經濟上升期間,稅收增速是經濟增速的近2倍,但經濟增幅下降時,稅收下降也更快。因此,如果參照過往經驗,今年經濟增長目標定為8%,稅收實際增長也就能達到4%-5%。而且,政府擴大基礎設施投資中,稅收含量很低。
繼4月下發通知之后,7月27日,國家稅務總局又印發了《進一步加強稅收征管若干具體措施》的通知,提出了20項具體措施,包括“開展管戶清查”和“加強專業市場和個體工商戶的稅收管理”,加強稅收征管隨之開始“全面開花”。
據悉,下半年僅國稅總局稽查局的任務指標就從700億元提高到1000億元,而其去年全年征繳補稅不過1200多億元。
按國稅總局的安排,今年4月至7月之間,重點是大企業集團“自查”。由國稅總局稽查局統一部署,進行了兩批大型企業集團稅收自查,第一批確定了銀行、保險、通信、發電和石油化工五個行業24戶大型企業集團,自查年限為2005年至2007年三個年度;第二批確定了36戶大型企業集團,行業更為廣泛,自查年限為2005年至2008年四個年度。為此,國家稅務總局還專門制定了近1.5萬字的“稅務自查提綱”。
稅收自查,就是讓企業自行檢查,在過去幾個年度,有哪些稅收違法問題及應繳未繳稅款金額等情況,并向主管稅務機關進行申報繳納稅款,調整有關賬務。自查結束后,9月進入稽查階段,稅務部門工作人員直接對企業進行檢查。
安永稅務部合伙人田雯琦稱,今年的稅務檢查和往年有所不同,往年少數案例中應用了全國聯查的方式,但該方式在今年被普遍采用,即全國各稅務分局統一行動、統一調配。一旦發現某公司一地的機構有稅收問題,其他各地的稅務分局都將開始對該公司在國內所有機構的聯查。這一力度無疑比往年大了許多。
自查是給企業一個自我調整的機會,如果有問題或偷漏稅,一般在下一年年報中自行調整回來即可,但如果稅務部門對企業的表現不滿則要稽查。稽查不僅涉及企業聲譽,且罰款力度很大。一位資深大型保險公司財務部門工作人員透露,此中差別,“關鍵看態度。很多問題是企業本來就存在的,只不過稅務局管理得比以前嚴格了。”
國稅總局還出臺了一些嚴格規范企業經營情況的文件,如規定跨國企業在中國的單一生產企業如果報虧損,就需要提交同期資料,但同期資料準備起來成本非常大,很多企業不具備這個能力,只好選擇補稅。一位會計師事務所的合伙人稱,這一制度在世界上都算是最嚴苛的一類。
有些地方稅務部門確定的任務指標和采取的方式更為直接,如青海國稅局要求,將查補率達到1.5%作為一項硬指標列入2009年稽查工作目標考核項目,并且“加大案件的處罰力度,提高稽查威懾力和納稅人的稅法遵從度,使全年處罰率達到20%以上”。南方某省地方稅務局工作人員也告訴《財經》記者,地方稽查局很多是帶著任務指標去入戶檢查的。部分企業財務人員也表示,感覺地方稽查局的執行力度比國稅總局的要求大一些。
減稅不減負
此前,財政部稱結構減稅政策將減輕稅負5500億元,但實際減稅效果并沒有如此顯著。
這兩年帶來減稅效果最大的政策有兩項:一是通過企業所得稅改革,企業所得稅“兩法合一”,法定稅率從33%降至25%;二是通過增值稅轉型,從生產型轉為消費型。此外,配合以提高出口退稅率,加大出口退稅力度等政策。稅務部門一位資深人士稱,今年的減稅措施的實際減稅額度,要低于理論上的減稅值。以增值稅為例,只有企業投資設備了,才能從中受益,但在今年產能過剩、外需不足的情況下,企業不會擴大設備投資,因此增值稅轉型不會給企業帶來多少減稅收益。
中央財經大學稅務學院副院長劉桓認為,很多優惠政策的實施還存在滯后現象,如高新技術企業的認定工作在全國尚未完成,企業納稅人并未從中得到應得的實際好處;而在稅收還沒有充分減下來的情況下,稅收征管提出“應收盡收”,會給企業造成稅收負擔增加的現象。
在結構性減稅之前,中國的企業所得稅稅率為33%,增值稅稅率為17%,個人所得稅實行累進稅制,最高邊際稅率為45%。業內人士普遍認為,中國的總體稅負水平在世界處于偏高位置。劉桓指出,這和當時國家整體征管水平比較低有關系。“比如過去說是征收33%,能征到20%收入就不錯了。” 這種“寬打窄用”,以高稅率來彌補低征管率的做法,正是根據時代情況作出的決定。
而目前,中國稅收征管系統的信息化程度、人員素質、征收方法都已今非昔比,絕大多數稅種都已能實現網上申報,稅務系統更可以做到與企業聯網,隨時核查相關信息。在征管率水平普遍提高的情況下,按規定的稅負嚴格要求,企業自然會有負擔加重的感受。
于是,稅收的嚴格程度便成了稅務人員手中的“自由尺”。經濟較好的時期,不必一絲不茍地做到“應收盡收”,便可完成稅收任務;但一旦經濟形勢逆轉,征管率與法定稅負之間的彈性便凸顯出來。
一位接近國稅總局的資深人士告訴《財經》記者,“把‘螺絲扣’往緊擰一擰,不一定沒理。這就叫‘應收盡收’,也不一定收了過頭稅。但和松的年份比,企業是看自己納稅的絕對額,它當然感覺,你在使勁,甚至是收過頭稅。”
國家稅務總局在《進一步加強稅收征管若干具體措施》的通知中,明確提出要“確保完成今年稅收收入增長預期目標”,而一旦作為任務指標,在執行中就容易偏離“依法納稅、依法征稅”的本意。同時,稅務工作人員個體的自由裁量權,也有可能使得執行之中出現問題。
據田雯琦介紹,2008年稅務稽查共立案174起,結案152起,共補稅超過12億元。她估計,今年稽查立案數量可能會是去年的2倍。
對于減稅和加強稅收征管之間的關系,國稅總局前副局長、全國政協委員許善達稱,如果認為稅負過重,應該調整完善稅收制度和政策進行減負,但不能以此為理由要求放松征管。稅收征管就是要嚴格按照稅法執行,是否“合法”有客觀的評價標準,但是否“合理”則是不同立場的人有不同看法。
此次加強稅收征管力度對企業經營的影響,從企業利潤增長和企業所得稅增幅對比中可見一斑。據國家統計局數據,今年前八個月,全國規模以上工業企業累計實現利潤同比下降10.6%。而據財政部數據,同期的企業所得稅累計同比增速僅下降2.9%。企業利潤下降幅度是企業所得稅下降幅度的3倍多。
另一項數據也表現出同樣的特點。據財政部企業司披露的數據,今年前八個月,全國國有企業累計實現利潤下降19.6%,下降幅度也超過企業所得稅降幅6倍多。
進行稅收自查和稽查的兩批大企業集團中,多為大型國有企業集團,在應對危機時能獲得更多來自政府的資源輸送,比如承接政府投資項目較多,易于獲得銀行貸款,易于獲得稅收優惠,得到政府技術創新支持,以及從產業振興計劃中受益,等等,可部分“對沖”稅收自查和稽查補交稅款對經營的影響。
而對于民營企業、中小企業和個體工商戶,獲得以上資源的機會和能力非常有限。在國際經濟危機的背景下,補交前幾年的稅款,對民營企業和中小企業來說,無異于雪上加霜。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所專家組組長倪紅日認為,中國的GDP增長和稅收增長,的確有一個乘數效應。中國目前的外貿依存度很大,2009年來自貿易的稅收下降很快,出口退稅又多次提高,兩頭擠壓,導致稅收下降幅度比經濟增長下降幅度更大。所以,今年的稅收增速低于經濟增速是正常的。
劉桓認為,稅收征管應該“不為指標、講求實效,追求經濟效果”,僅僅靠加強對企業征稅、由政府投資未必是惟一途徑,給企業的發展空間是必要的,讓企業把更多的錢用于生產發展、用于消費,產生和政府的刺激作用相輔相成的作用。
何須偏走“獨木橋”
另一個令人費解的現象是,財政部門一再強調,完成2009年財政收入任務異常艱巨,支出壓力很大。但同時,政府在央行的存款依然處于高位。2009年8月末,政府在央行的存款余額接近2.9萬億元,為年內最高。
3月,各級政府項目建設和資金撥付進度較快,在央行的政府存款為年內最低,但也接近1.6萬億元。而7月政府存款比6月增加3000多億元,這和7月稅收自查結束、大企業集團補繳稅款,以及政府投資項目和資金撥付進度放緩等情況一致。8月,財政存款余額又比7月增加1600多億元。另一個因素是全國范圍內開展“小金庫”專項治理,也會帶來政府存款的增加。
近年來,在央行的政府存款常年保持較高水平,而且“芝麻開花節節高”,存款規模逐年攀升,即便在金融危機惡化的2008年,雖然政府在四季度即開始擴張投資,但12月末,政府存款余額依然接近1.7萬億元,遠超“4萬億”計劃中央政府承諾的兩年多投入的1.18萬億元。
對于政府存款居高不下,財政部門常從技術層面加以解釋,例如,中國政府會計制度的特點、國庫集中收付制度改革的推進等。但根本的原因是,每年財政收入增加,而有些支出實際上沒有撥付出去,但安排財政支出計劃時,沒有考慮運用年初國庫存款。
在審計署近年來對預算執行情況和財政收支的審計結果中,幾乎在所有被審計部門中都可找到實例。比如,作為政府預算負責部門的財政部,2008年,該部在編制專項檢查費等14個延續項目預算時,只安排使用了這些項目以前年度累計結余資金1.56億元中的4100多萬元,其余結余資金1.15億元未作安排。
再如,2008年,財政部安排的21個項目年末結余6100多萬元,平均資金結余率達47%;2005年以前財政部機關預算中,財政事業費基本支出累計結余,仍有1.67億元未納入預算安排。
以上做法,近年來在政府各部門比比皆是,且“屢審屢犯”。細查歷年預算審計結果,就不難理解為何有萬億元財政資金“趴”在央行國庫,浪費了寶貴的財政資源(實質是來自企業和國民的資源)。
大量政府存款滯留央行,對宏觀經濟的影響,類同于央行提高法定準備金,對市場流動性具有收縮效應。而且政府收入,多來自市場中最有活力和效率的經濟主體。
這就需要考量,2009年不擴大赤字規模,也不用超過常年的“稅收征管”力度,難道就找不到完成預算的方式?既然政府在央行存有大筆現金,為何非要去向在經濟危機中掙扎的企業和個人汲取?
此外,必須完成預算收入的壓力,本質是來自預算支出的需求。應對經濟危機導致的政府收入下降,常規政策選擇之一是壓縮政府支出,主要是行政性支出。因此,削減政府的行政性支出,也是緩解財政收入下降壓力的舉措。
據財政部綜合司研究報告《努力降低行政成本、促進建設節約性政府》中的數據,1978年至2006年,中國行政管理費支出年均增長19.3%,明顯高于同期財政支出13.7%和GDP現價15.6%的年均增速。2003年至2006年,行政管理費支出年均增長17%,仍快于同期財政支出年均16%的增速。
中國行政管理費支出占財政支出的比重,由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。可見,中國政府降低行政性支出的空間很大。
中國稅務雜志社社長張木生說,目前政府公車超過了400萬輛,每年運行費用達幾千億元。地方各級政府、企業事業單位,甚至大學等,在北京的辦事處達到1.7萬多家,還有數量龐大的政府部門的“星級培訓中心”。“把這些處理處理,輕而易舉就可以搞個四五千億元,用不著傷筋動骨,還要去查什么美容美發店。”
除了調整既有財政存量資源的分配格局,也可以從增量找到解決辦法。
比如,政府稱要推進資源稅的改革,即擴大資源稅的范圍、提高資源稅稅負,此項改革,既有利于中國經濟增長方式的轉變,也符合全球發展低碳經濟的要求,同時可帶來財政收入增加。但這項較為簡單的稅收改革,2006年就已經準備好了方案的改革,遲至今日仍未推出。
此外,中央早已確定了物業稅(房地產稅)的改革目標,出臺保有環節征收的物業稅,對完善中國財稅體制意義重大,可為地方政府建立規范穩定的收入機制。但近幾年,政府頻繁調整房地產交易環節稅費政策,以期調控房地產市場價格,但對出臺物業稅這項利于長遠的改革,推進卻非常緩慢。
目前,政府依然強調“經濟仍存在諸多不確定因素”,但經濟增速加快勢頭已愈加明顯。對經濟危機惡化時的“救急”政策進行調整,應是必然。首要的是那些為應對危機、但對轉變經濟增長方式不利的政策應當“歸位”,比如,多次不計成本提高的出口退稅,成為2009年財政收入增長緩慢的重要原因,其對促進出口的效果有限,反而占用了政府促進國內需求的財力。
此外,2008年11月擬定的“4萬億”投資計劃,在目前經濟運轉趨向正常狀態的情況下,對其進行重新評估也非常必要。在財政支出總量不變的情況下,優化支出結構已顯緊迫。比如,在削減、放緩政府投資的同時,加快并提高對醫藥衛生改革的投入。將積極財政政策的方向,從應對危機狀態轉向正常軌道,應當納入議事日程。■ |