一、國有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的法律依據(jù)
按照傳統(tǒng)的民法理論，物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)是對自己的物所享有的權(quán)利；他物權(quán)是對他人的物所享有的權(quán)利。對于他物權(quán)來講，他物權(quán)人雖然不享有此物的所有權(quán)，但依照權(quán)能的劃分，他物權(quán)人仍然可依法對他人之物享有占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。這種傳統(tǒng)的民法物權(quán)論自羅馬法始，已為現(xiàn)代各國民法所采用，在我國的《民法通則》中則表述為財產(chǎn)權(quán)和與財產(chǎn)權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)。
國有土地所有權(quán)是指國家對其依法所有的土地，享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國有土地所有權(quán)包含土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)四種權(quán)能。國有土地使用權(quán)是從國有土地所有權(quán)派生出來的一項獨立權(quán)能，指公民、法人或其他組織依照法律規(guī)定，對依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權(quán)利。按照我國民法通則的規(guī)定，土地使用權(quán)是一項民事權(quán)利，是一種物權(quán)。在土地使用權(quán)存續(xù)期間，土地使用者在法律設(shè)定的權(quán)利范圍內(nèi)，還可以享有轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利。土地使用權(quán)是一種他物權(quán)，特別是在城市土地國有化之后，任何占有、使用國有土地的主體所享有的國有土地使用權(quán)都是從國有土地所有權(quán)中分離出來的一種他物權(quán)。土地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。土地使用與土地占有存在著密切的聯(lián)系，占有是前提，使用或收益是目的，土地占有權(quán)是對土地的實際控制權(quán)，它是行使土地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)。在我國，對國有土地的占有一直存在著土地所有人的直接占有和非所有人占有，事實上的占有和法律上的占有的區(qū)別。所謂土地所有人占有，是指土地所有人直接對土地的實際控制，如我國在未實行土地國有化前，國家通過劃撥等方式將國有土地交付國家機關(guān)或國有企業(yè)使用，體現(xiàn)的就是所有人占有。土地非所有人占有，是指土地非所有人對土地的實際控制，如一般的民事主體，經(jīng)國家有關(guān)主管部門的審批、依法轉(zhuǎn)讓而取得對國有土地的實際控制權(quán)。事實上的占有是指在法律沒有明確禁止規(guī)定的情況下，民事主體通過占有行為取得（依法律的任意性規(guī)范）對土地實際控
制的情形，如我國建國初期在城鎮(zhèn)空地自建私房對土地的占有。法律上占有則是依照法律規(guī)定的程序形成的對土地占有。依照我國的《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》和國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，可以清楚看出我國現(xiàn)階段實行國有土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。對國有土地的使用權(quán)，采用劃撥或市場轉(zhuǎn)讓等方式，從無償、無限期地使用逐步向有償、有限制使用過渡。
二、我國城市土地、房屋產(chǎn)權(quán)制度的歷史沿革
中華人民共和國成立前的國民黨政府時期，土地、房產(chǎn)實行私有制。個人可以通過買賣、繼承等方式獲得土地和房產(chǎn)的所有權(quán)。新中國成立后，我國城市土地、房產(chǎn)制度的變革大致經(jīng)歷了四個階段。
第一階段為我國土地、房產(chǎn)法律制度初創(chuàng)時期。建國初期，根據(jù)當(dāng)時具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和隨后的《中華人民共和國土地改革法》、《城市郊區(qū)土地改革條例》等的規(guī)定，在全國農(nóng)村和城市郊區(qū)實行了土地改革，廢除了封建地主土地私有制，使廣大農(nóng)民分得土地并取得了土地所有權(quán)。1952年，在全國土地改革基本完成以后，開展了全國性的農(nóng)業(yè)合作化運動，初期采用農(nóng)民土地入股、集體耕種、收益分紅，但土地所有權(quán)仍然屬于原入股農(nóng)民所有。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的深入，經(jīng)過高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社化，農(nóng)村的土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，但農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山仍然屬于農(nóng)民個人所有。這種制度在1954年我國的第一部憲法里得到確認(rèn)。在城市，建國初期，首先沒收了敵偽財產(chǎn)，接收國民黨政府房地產(chǎn)檔案，代管無主房產(chǎn)，確認(rèn)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，建立了新中國房地產(chǎn)管理機構(gòu)，按照歷史延續(xù)的房地產(chǎn)制度，確認(rèn)了公民個人房產(chǎn)所有權(quán)和土地所有權(quán)制度。在隨后進行的社會主義改造中，對資本主義工商業(yè)實行了贖買政策。對出租私有房產(chǎn)的房產(chǎn)主，以給付定金的方式，逐步使城市房產(chǎn)發(fā)展成為以公有制為主體的房產(chǎn)體制，但對于城市居民用于個人居住的私有房產(chǎn)仍然保留了私有制，而已對私產(chǎn)房所占有的城市土地，以征收房地稅的方式確認(rèn)了私產(chǎn)房主享有了城市土地使用權(quán)。
在我國土地、房產(chǎn)法律制度初創(chuàng)時期，最重要的法律制度就是1954年我國頒布的第一部憲法。這部憲法規(guī)定"礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。"
第二階段為20世紀(jì)60年代中期至70年代末的"文化大革命"時期。這一時期由于受極左思潮的影響，公民的財產(chǎn)權(quán)得不到保障，公民的私產(chǎn)房可以任意地被強占或收歸"公有"。房地產(chǎn)法律制度被廢除，政策成為調(diào)整各種社會關(guān)系的唯一依據(jù)。
第三階段是從1978年黨的十一屆三中全會以后到80年代末。這一階段我國開始走上依法治國的道路。1982年憲法第十條規(guī)定："城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市效區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。"七是我國建國后首次在憲法中明確了土地公有制度。除此之外，在這一階段，我國在房地產(chǎn)領(lǐng)域頒布了大量的法律、法規(guī)，如《村鎮(zhèn)建房管理條例》、《城市規(guī)劃條例》、《城市私有房屋管理條例》、《國家建設(shè)征用土地條例》、《中華人民共和國土地管理法》、《民法通則》等。雖然這些法律法規(guī)條文規(guī)定還不十分規(guī)范，相互之間尚未能很好地協(xié)調(diào)，而且政策的作用還比較突出，但是可以看到，這一階段我國基本上形成以憲法為主導(dǎo)，基本法律為主體，輔之以單行法律的土地管理體系，確立了我國土地國家所有和集體所有的土地所有權(quán)體制。
第四階段是從20世紀(jì)80年代末、90年代初開始的我國從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換時期。為了向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡，確保改革開放的順利進行，1988年4月12日第七屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國憲法修正案，在土地立法方面突出了土地使用制度的改革。憲法修正案第二條規(guī)定："任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。"1998年12月第七屆全國人大常委會第五次會議修改了《土地管理法》，頒布了《城市規(guī)劃法》，1991年頒布了《城市房屋拆遷管理條例》，1994年7月5日頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，2001年10月又重新修訂了《城市房屋拆遷管理條例》等等。這一系列有關(guān)房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)的頒布實施標(biāo)志著我國房地產(chǎn)法制建設(shè)的逐步成熟，但是這其中有關(guān)私房土地使用權(quán)的確權(quán)和城市私房拆遷補償范圍問題，一直在法律上沒有明確規(guī)定，甚至有的相關(guān)規(guī)定中還有沖突。因此，為了保護公民的合法權(quán)益，也急需研究和探討在城市私房拆遷中對土地使用權(quán)的補償問題。
三、城市私產(chǎn)房屋產(chǎn)權(quán)人的土地使用權(quán)應(yīng)得到法律的確認(rèn)
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