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我國農民權益保護與農村社區發展基本法律問題研究綜述
李長健,李 偉,薛報春
(華中農業大學文法學院 ,湖北武漢 430070)
[摘要]近年來 ,我國學術界在有關“農民權益”與“農 導致中國農村問題產生的歷史與現實原因具有高村社區”的具體內涵 ,農民權益保護與農村社區發展的辨證度綜合性、關聯性和復雜性 ,任何局部的或單項的關系 ,我國農民權益保護與農村社區發展的現狀 ,國外研究政策調整措施都無濟于事 ,因此 ,只有全面的、綜合成果及其對國內農民權益保護與農村社區發展的借鑒意義性的、持久的發展農村經濟 ,才能逐步緩解或解決日趨嚴重的“三農”問題。
一、關于“農民權益”與“農村社區”的具體內涵
(一)“農民權益”的基本內涵
自 1999 年以來 ,李長健教授在《中國法學》、《法律科學》等刊物上發表了一系列學論文 ,認為中國“三農”問題的關鍵是農民問題 而農民問題的核心問題是農民利益問題。農民權益是農民作為社會主體存在的條件 ,從某種意義上來說也是人類社會其他主體存在的前提條件。農民權益含政治權益和經濟權益兩個基本方面。經濟權益在農民權益中處于基礎性、決定性地位 ,政治權益又深深地影響著經濟權益 ,成為經濟權益實現的保障。 長期從事“三農”問題研究的法學家李昌麒則從政策層面進一步對“農民權益”的內涵作出了解讀。他認為農民、農業抑或農村問題一直是黨中央、國務院長期致力于解決的至為關鍵的問題。農村的改革、發展與穩定 ,從根本上說涉及三個基本問題:一是農業經濟的改革、發展與穩定;二是農民生活的保障和改善;三是農村精神文明水平的提高。 農民生活穩定和生活水平的提高是農村改革、發展與穩定的一個重要的表現。他主要從減輕農民負擔的角度 ,倡導完全建立起一套科學、公平的規范農民負擔的法律機制來進一步深化對農民合法權益的實質保護。比較早地對“農民權益”涵義做出全面而清晰界定的是任大鵬。他在充分調研的基礎上于 2004 年撰文提出:權益是指作為社會成員、國家公民應享有的權利與應得到的利益。農民作為一般公民應當享有憲法和法律所確認或賦予的一切權益 ,同時作為相對弱勢群體 ,理應在法律制度上為其架構一個更為公平的生存和發展平臺。農民的權益包括農民的財產權利、人身權利、民主政治權利以及參與社會、經濟事務的權利 ,也應涵蓋獲得司法救助等的程序性權利。(任大鵬 ,2004)還有學者從中國近現代鄉村建設發展變遷的視角 ,比較、總結出農民權益所具有的鮮明時代特征。通過專家、學者以及政府官員從經濟學、政治學、社會學和歷史學等不同學科視角的審視以及宏觀經濟社會政策層面的解讀 ,我們可以看到“: 農民權益”是一個全面、綜合、動態的范疇 ,需要在具有中國特色社會主義現代化建設的偉大實踐中去不斷加以充實、豐富和升華。
(二)“農村社區”的基本內涵
傳統的農村社區是指以農業生產為主要活動內容而聚集起來的人們生活的共同體 ,其社會結構簡單 ,封閉程度較高 ,日常生活通過其特定地域內的社會關系網絡進行。在我國主要包括:單村或聯村社區 ,村鎮和集鎮社區 ,其他因歷史等因素形成的特殊社區。隨著經濟社會的發展 ,現代意義上的鄉村社區與傳統的鄉村社區相比 ,在內涵上有了很大的變化。鄉村社會已不再是封閉的、與外部隔絕的、自給自足的、缺乏分工的生產方式和生活方式 ,而與外部、與他人有著十分緊密的聯系和依存度。 徐勇認為農村社區主要按共同居住、相互聯系、有共同的認同感和歸屬感的標準而建設。社區組織既借助于自然村、生產隊等傳統組織資源 ,又不限于傳統的天然的、血緣的、行政的組織限制 ,主要取決于相互的自愿合作。通過這種自愿合作基礎上的社區組織 ,滿足村民的各種社會化服務需求 ,為村民的自由自主自治活動提供制度性平臺。(徐勇 ,2005)張曉山則根據中央文件的界定和農村的具體實踐 ,認為社區組織從理論上和政策上被規定行使的職能可分為三種:一種是替代政府行使的行政職能;另一種是由農村社區的特性所決定的社區組織本身所固有的社會功能;第三種是作為經濟組織所具有的經濟功能。這也就決定了它的目標的多重性。 (張曉山 ,2001)
馬克思在總結巴黎公社的寶貴經驗時指出:“公社 ———這是社會把國家政權重新收回 ,把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力;這是人民群眾把國家政權重新收回 ,他們組成白己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量;這是人民群眾獲得社會解放的政治形式�！� 對今天農村社區概念的界定 ,必須要揭示城鄉社區的區別和聯系 ,以及反映市場經濟條件下農村城鎮化和工業化的要求。我們認為農村社區是指一定地域范圍內 ,以小城鎮為中心地 ,以自身為腹地 ,具有一定互動關系和共同文化維系力的人口群體 ,并進行一定的社會活動的社區類型;其具有人口密度低 ,同質性強 ,流動性強 ,風俗習慣和生活方式受傳統勢力影響較大 ,社區成員血緣關系濃厚等特點。(李長健 ,2006)顯然 ,農村社區發展具有區別于城市社區自身的特點 ,從城鄉發展現狀進行對比考究 ,基于農民權益保護著力構建社區發展理論具有重要現實意義。
二、農民權益保護與農村社區發展的辨證關系
(一)農民權益保護與農村社區發展的統一性
農民權益保護的提出是經濟社會發展與新農村建設的必然要求 ,而農村社區的深化發展則是內外因素共同作用的結果。一般來說 ,社區建設是一種有目標、有計劃引導社會變遷的行動過程。我國現階段鄉村社區建設的要義是在國家全面建設小康社會的總體框架下 ,通過外部支持和內源發展的結合 ,以市場化民主化為導向建設新型的鄉村社區。通過社區重建 ,構造村民自治的社會基礎 ,滿足村民的社會化需求 ,這與以往的鄉村改造最大的不同在于不是單一地實現國家意志 ,而主要是為了滿足農民實現富裕、民主、文明的內在需求。(徐勇 ,2005)賀雪峰則認為新農村建設的核心是立足農村、從增加農民廣泛福利的角度來打開建設社會主義新農村的思路。從增加農民福利方面建設社會主義新農村 ,可以從兩個方面做文章:一是提高農村公共品供給水平;二是通過農村文化建設、為農民提供非物質方面的福利 ,其中任何一個方面都離不開強有力的鄉村組織在新農村建設中發揮主導作用。 (賀雪峰 ,2006)
有學者從主體角度探討農民權益保護 ,如從農村民主自治角度 ,發展農村民主保護農民的政治權益 ,還如從農業補貼等角度 ,保護農民的經濟權益著手。這些探討對于農民權益保護發揮了重要作用 ,但尚未形成系統 ,不利于農民權益的全面保護 ,而且隨著社會的發展 ,農民權益保護應進行相應理念的轉變 ,不僅僅保護農民的生存權問題 ,而是促進農民發展權的實現 ,以發展促保護 ,因此應以農民權益與農民發展、農民發展與物質資料和客體環境相聯系 ,促進農民權益可持續、系統保護;而農民權益受到了深層次的保護這也必將進一步推動農村社區的繁榮與發展。
(二)農民權益保護與農村社區發展的正相關關系
構建和諧農村社區 ,實質上是要更好地回答為什么發展和為誰發展的問題 ,是在維護社會公平正義的同時 ,讓社區公民共享經濟發展的成果 ,而在促進社區全面發展和人的全面發展以及實現社區公民共享發展成果方面 ,農民權益保護制度無疑是不可替代的基本制度安排與保證。農民權益保護制度作為國家干預收入分配和協調經濟社會發展的重要工具與基本手段 ,具有縮小差距、化解矛盾、實現共享發展成果等多方面的獨特功能。第一 ,通過對弱勢群體的援助 ,可以幫助這些群體擺脫生存危機 ,縮小貧福差距、促進社會公平正義的實現。第二 ,維護公共利益 ,真正實現全體公民共享經濟發展 ,最終促進共同福利的最大化。第三 ,客觀上平衡社會關系 ,緩和乃至化解相關利益沖突 ,促使社會達致和諧。歷史和實踐的表明 ,農民權益保護制度與社區和諧發展構成了一種密不可分的、正相關的內在聯系。農民權益保護制度的保障與維系不僅是社區和諧發展的客觀基礎 ,而且是社區和諧發展的條件。農民權益保護制度與社區和諧發展的正相關關系 ,要求我們在構建和諧社區進程中必須高度重視農民權益保護制度 ,并通過健全完善農民權益保護制度來化解現實社區問題和社區矛盾。農民權益伴隨著社會變遷而發展。在主體多元化、社會關系與社會利益交疊沖突的現代社會 ,農民權益不能僅通過個人選擇還必須通過不同組織進行集體選擇的方法來實現 ,農民權益保護要以動態發展的視野 ,在以農民為中心的主體發展權與以土地為主的客體發展權的構建維度中 ,以農村社區發展權為實踐的時空載體 ,提出基于主客體和諧發展的社區發展權理論 ,從而尋求農民權益更新、更高層次的保護。
三、我國農民權益保護與農村社區發展的現狀剖析
(一)我國農民權益保護的現狀剖析
農民生活穩定和生活水平的提高是農村改革、發展與穩定的一個重要的表現。農民豐衣足食 ,才有農村的穩定;農民生活水平能夠隨著經濟的發展而不斷提高 ,農民才有盼頭 ,才能安心地發展農業生產 ,使農村的社會、經濟發展能夠長期地持續下去。因此 ,以法律手段保障和促進農民生活的穩定及生活水平的不斷提高 ,是依法保障和促進農村改革、發展與穩定的另一重要環節。在影響農村穩定的所有因素中 ,最重要的莫過于加強對農民權益的保護 ,而我國目前過重的農民負擔 ,引起了農民群眾的強烈不滿。從法律角度講 ,農民負擔方面出現的問題是因為我們還沒有完全建立起一套科學、公平的規范農民負擔的法律機制。這種制度缺陷至少表現在以下三個方面:第一 ,從量的方面來看 ,農民負擔未能做到適度。如果農民的負擔超出了他們力所能及的程度 ,或者 ,他們的收人減去各項負擔之后不足以維持其基本生活水平 ,這種負擔就可能危及農民的生存。第二 ,從依據上看 ,農民負擔不夠合理。對不應當由農民負擔的各種費用 ,如果強制讓農民承擔 ,對農民來說是不公平的。第三 ,從表現形式來看 ,各種負擔缺乏應有的確定性和穩定性。農民負擔應當以規范化的形式固定下來 ,并保持相對的穩定。負擔的隨意生一方面使農民難以對負擔形成合理的預期 ,進而影響農民對生產、生活的安排;另一方面 ,也可能為農村干部謀取私利 ,加重農民負擔提供可乘之機。 (李昌麒 ,2001)從總體上看對我國農民權益的保護還有待于通過法律途徑進一步加強。
(二)我國農村社區發展的現狀剖析
農村社區建設的滯后。第一城鄉社會的二元結構阻礙了社區發展。城鄉間市場的自由流通是新農村社區發展的源動力 ,而我國長期推行的城鄉二元化社會結構模式始終沒有改變 ,國家通過犧牲農村、限制農民流動為工業化提供原始積累 ,城鄉市場的封閉使農村社區難以真正融入社會。這種城市主導型的發展模式不僅使農村資源銳減、環境惡化、農民收入下降 ,而且制約了農民自身的創造力 ,使農民的主體作用得不到發揮 ,導致社區發展的源動力喪失。第二僵化的農村土地制度和其他歧視性政策。首先 ,模糊不清的土地所有權不僅使那些進城務工經商和以非農業收入為主的農民永遠眷戀著土地 ,一方面造成農村房屋大量閑置 ,另一方面阻礙了城市工商企業對農村的投資 ,社區建設難以有效開展。其次 ,城鄉戶籍制度的區別 ,使得農民成了一種社會或政治身份 ,造成了城市階層對農民的嚴重歧視 ,影響農民對新農村社區建設的熱情。第三制約新農村社區發展的內部因素。其一人員素質低。其二管理體制和運行機制乏力。一是政府角色的轉換不到位 ,對社區事務干涉過多。二是在社區運行機制上 ,缺乏有活力的領導動員機制 ,村級組織的號召力和凝聚力弱;沒有形成便捷有效的社區建設的參與機制和系統的社區規劃體系。第四制約新農村社區發展的外部因素。其一農村社區基礎設施滯后。其二國家對社區建設投入不足 ,社區公益資金的來源渠道少。
四、農民權益保護與農村社區發展的國際比較
(一)國外農民權益保護的現狀。保護農民權益 ,一般各發達國家都通過農業和農村立法的形式進行 ,如日本的《食物、農業、農村基本法》、法國的《農業指導法》中 ,都有如農民退休金、農村社會保障等保護農民利益的制度 ,這些制度對于我國的農民權益保護立法具有重要的借鑒價值。在農民利益保護立法的同時 ,還完善制度運行的有效機制。一方面 ,應當加強農民的組織化程度 ,提高農民在市場交易過程中的談判地位 ,保障交易的公平性。另一方面 ,要改善農村法治環境 ,在提高農民維權意識的同時 ,建立農村司法救助制度 ,完善農民權利保護的法律機制。
(二)國外農村社區發展的現狀。以教育為例;泰國在農村教育中就充分發揮農村社區的積極作用。亞洲金融危機之后 ,泰國采取了新的農村發展策略 ,而農村教育發展是這一新策略的組成部分。泰國的 Krabi 府 KhaoKhram區轄有6 個村、772 戶人家和 4576 位居民。
他們通過社區的學習化過程 ,而后全社區共同制定社區發展計劃。這個學習過程使村民確認自己的潛力即他們真正的資本 ,并尋求發展這種資本的途徑 ,以使社區自立。這一學習過程的本質在于幫助社區從等待或依賴國家及外部機構的資助中解脫出來。在這一過程中 ,社區的作用主要是:學習;開展各種類型的經濟活動;發展管理系統;獨立思考;建立多種聯系網。國家的作用是:支持學習過程;適度的財政支持機制;稅收措施;支持基礎設施建設;支持參與“村民參與研究和發展”。
五、我國農民權益保護與農村社區發展的對策措施
第一建立利益代表機制與利益表達機制 ,農民權益之所以在某些方面得不到保護 ,農民利益之所以存在喪失和被侵蝕的現象 ,其中主要原因之一是農民利益代表主體缺失。在當前形勢下 ,從立法源頭上確定中國農會的法律地位 ,制定促進中國農會事業發展的法律法規 ,使億萬農民在農業實踐中有自己利益的代言人 ,為解決“三農”問題提供強有力的組織保證體是非常必要的。與利益代表機制密切相關的是利益表達機制。對社會公正的維護需要通過對不同群體利益的一體化保護手段來實現。
第二利益產生機制與利益分配機制“, 三農”問題的核心是農民問題 ,農民問題的實質是農民權益問題。農民權益問題解決的好壞 ,關系到“三農”問題解決的好壞。對于農民權益而言 ,存在如下問題:其一是農民權益受侵害問題。由于農民所處的社會經濟地位 ,使得本應該由農民享有的權益受到來自于社會其他利益主體的侵害。其二是農民權益的缺失問題。農民在政治、經濟和社會權益方面存在著嚴重的缺失現象。其三是農民權益的流失問題。由政策、法律等制度規定或傾斜于農民的各種利益 ,被不同的食利階層逐步分割 ,在與農業相關的生產、交換、分配、消費等環節均存在農民權益流失的現象。其四是農民權益的匱乏問題。
第三利益協調機制與利益保障機制 ,利益協調機制的核心和實質是對利益關系進行重新合理定位 ,利益協調機制的直接目標應是通過利益協調緩解農民與其他利益主體之間的利益矛盾和沖突。目前 ,在維護農民權益、解決“三農”問題時 ,利益協調機制的建立和運行在注重協調農民與其他利益主體之間的利益關系時 ,還應該協調國家與農民之間的利益關系。利益保障機制的中心是依法保障農民利益。這里包括三層意思:其一 ,依法保障 ,即農民通過自己的合法行為直接實現自身利益。在法律領域 ,利益主體實現自身利益的最直接方式是通過自身的合法行為。如何引導和保障農民實現自身利益 ,法律可作出較精致的制度安排。其二 ,受害保護 ,即當農民利益受到侵害時予以保護。其三 ,受損補償 ,即當農民利益由于社會經濟轉型、結構變化 ,特別是制度安排導致其利益受損 ,必須建立合理的利益補償機制 ,給其提供一定的補償 ,從而提高社會公平水平 ,促進社會穩定、和諧和可持續發展。 (李長鍵 ,2005)因此我們可以看出建立相關的利益機制對農民權益的保護具有重要的意義。
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