為依法懲治編造、故意傳播虛假恐怖信息犯罪活動，維護社會秩序，維護人民群眾生命、財產安全，最高人民法院2013年9月29日發布了《關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息適用法律若干問題的解釋》（法釋［2013］24號，以下簡稱《解釋》），為便于司法實踐中正確理解和適用，現就《解釋》制定的背景、意義、主要內容及起草思路等問題介紹如下。
一、解釋的制定背景
近年來，陸續發生了一些編造、故意傳播虛假恐怖信息的犯罪活動。這些犯罪活動，有的為勒索錢財等違法犯罪目的，向商場、酒店等企事業單位散布爆炸威脅的虛假恐怖信息；有的出于無聊、好奇或者“出風頭”，還有的則是為發泄私憤、報復社會等動機，散布“發生地震”、“飛機上有炸彈”等虛假恐怖信息。如2013年5月15日至18日，全國連續發生6起編造虛假爆炸信息威脅民航安全的事件，造成北京、上海、廣州等地共22架次航班返航、備降或延遲起飛。這些犯罪活動，由于行為人制造恐怖氣氛，引起了不同程度的社會恐慌，嚴重影響了人民群眾正常的工作、生產、交通、生活等秩序，造成了社會危害。
我國刑法第291條之一規定，“編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處五年以上有期徒刑。”但由于刑法對什么是“嚴重擾亂社會秩序”、“造成嚴重后果”沒有具體規定，公安、檢察、法院以及法院系統內部對編造、故意傳播虛假恐怖信息的違法犯罪行為在適用法律上理解不盡一致，導致執法標準不統一，甚至影響對此類犯罪行為的打擊力度，使法律難以發揮應有的懲治作用。為此，最高人民法院為了適應與此類違法犯罪行為作斗爭的需要，維持社會秩序，維護人民群眾生命、財產安全，為準確有力地打擊此類違法犯罪活動，出臺了《解釋》。
在出臺《解釋》之前，我們進行了深入調研，全面收集了近年來全國各地發生的真實案例，對過去司法實踐中積累的豐富經驗以及存在的問題進行了系統梳理，廣泛征求了立法機關、行政機關、其他司法機關、專家學者等社會各方面的意見，并借鑒其它國家通行的法律規制原則，經反復研究論證，不斷修改完善，經過最高人民法院審判委員會第1591次會議討論，通過了《解釋》。
二、《解釋》出臺的重要意義
《解釋》出臺的主要意義是：第一，制定出臺《解釋》，是依法打擊編造、故意傳播虛假恐怖信息犯罪的現實需要。通過制定具體的定罪、量刑標準，為依法打擊此類犯罪行為，提供了更加明確的司法依據。有利于統一司法標準，規范司法行為。第二，制定出臺《解釋》，是保護人民群眾生命、財產安全，維護社會正常秩序的需要。編造、故意傳播虛假恐怖信息，極易造成社會恐慌，嚴重干擾社會正常秩序，甚至造成人員密集場發生踩踏事故，同時因排除虛假恐怖信息，給相關單位或個人造成直接經濟損失。《解釋》為人民群眾提供了與此類犯罪作斗爭的法律武器。第三，制定出臺《解釋》，也是維護信息網絡健康發展的需要。近年來，隨著信息技術的快速發展以及網絡的普及，越來越多的違法犯罪分子通過手機短信、QQ群、微信、互聯網等通信手段編造、散布虛假恐怖信息，極易造成廣大信息受眾心理恐慌，危害甚大。《解釋》的出臺，有助于規范網絡秩序，為廣大人民群眾提供一個健康、有序的網絡環境。
三、《解釋》的主要內容及有關問題的說明
《解釋》共有六個條文，主要規定了六個方面的內容，主要包括以下幾個方面：（1）對編造、故意傳播虛假恐怖信息罪的特征進行界定，以便司法實踐中區分此罪與彼罪，正確確定罪名；（2）明確了編造、故意傳播虛假恐怖信息罪的入罪標準，即如何認定“嚴重擾亂社會秩序”；（3）在定罪標準上規定應當酌情從重處罰的標準；（4）明確規定加重處罰標準，即如何認定“造成嚴重后果”；（5）對編造、傳播虛假恐怖信息的想象競合犯、牽連犯進行了原則性規定；（6）對“虛假恐怖信息”進行了界定。具體內容及有關問題的說明如下：
（一）明確了編造、故意傳播虛假恐怖信息罪的客觀特征。
1、關于編造虛假恐怖信息罪
刑法第291條之一對“編造虛假恐怖信息罪”客觀特征的規定非常簡潔、抽象，如何理解編造虛假信息罪的客觀特征，需要通過解釋進一步具體化、明確化。在起草《解釋》過程中，編造虛假恐怖信息的行為構成犯罪，是否需要附加行為人在編造的同時或之后具有傳播或放任傳播的客觀行為，討論較為激烈。一種觀點認為，刑法對該罪的客觀行為僅規定“編造”，沒有規定傳播，而且對虛假恐怖信息的傳播單獨規定了罪名（即故意傳播虛假恐怖信息罪），故無必要加上“傳播”的限制，否則有違背罪刑法定之嫌。另一觀點認為，應當規定編造的同時或之后有傳播或放任傳播的客觀行為。《解釋》采納了后一種觀點，主要理由如下：
（1）該罪是結果犯。虛假恐怖信息因本身是虛假的，從結果上講根本不可能對人的生命安全和財產造成實際危害，其社會危害主要體現在制造恐怖氣氛，引起社會恐慌，擾亂社會秩序方面，通常造成人們“一場虛驚”。為防止不當擴大刑法的打擊面，刑法立法規定編造、故意傳播虛假恐怖信息，必須造成“嚴重擾亂社會秩序”的后果，才能構成犯罪。行為人雖然編造了恐怖信息，但其編造的恐怖信息沒有被傳播出去，不可能產生擾亂社會秩序的后果，也就不構成犯罪。因此，編造恐怖信息，傳播或者放任的，才構成編造虛假恐怖信息罪。如果行為人編造恐怖信息后，懾于法律威嚴或者后悔，及時采取措施，沒有讓自己編造的恐怖信息被傳播出去，從而沒有擾亂社會秩序的，則不應作為犯罪處理。
（2）該罪是故意犯罪。編造恐怖信息罪是故意犯罪，從上述分析來看，行為人對犯罪結果（即嚴重擾亂社會秩序）的直接故意或間接故意應當要求行為人在編造虛假恐怖信息的同時或之后，主觀上具有傳播的直接故意或者放任傳播的間接故意。如何判斷“放任傳播”，應結合行為人有沒有采取必要措施防止虛假恐怖信息被傳播的客觀方面進行判斷。例如，行為人出于好玩、無聊在某些知悉范圍較小的載體上（如僅對好友開放的QQ空間）上編寫虛假恐怖信息，如果行為人沒有采取加密、及時刪除等必要措施，導致虛假恐怖信息被傳播，嚴重擾亂社會秩序的，應以犯罪論處。
行為人在私密載體上（如日記本里）編造虛假恐怖信息，有理由確信其沒有傳播意圖，在極其偶然的情況下，該虛假恐怖信息被他人知悉而傳播出去，嚴重擾亂社會秩序的，應認定行為人主觀上是過失，或者意外事件，不應認定為犯罪。
（3）實踐經驗的總結。從收集的近百件案例來看，絕大多數行為人是在編造的同時或之后實施了自行傳播行為。主要包括以下幾種情形：一是編造與傳播同步進行。最典型的是通過互聯網發貼的方式編造并傳播虛假恐怖信息。有的是想好虛假恐怖信息后，在人群中口頭散布，從客觀上講也是編造、傳播同步進行的。二是編造之后又進行傳播。如行為人編寫好虛假恐怖信息的手機短信后，又向他人轉發；想好虛假恐怖信息后，又向公安局、航空公司、商場等單位打電話（打電話其實就是傳播）。三是編造后故意通過他人傳播。如唆使他人傳播，或者告知不明真相的人，致使編造的恐怖信息進一步擴散（行為人告知不明真相的人是傳播的開始）。司法實踐中，對以上情形絕大多數法院都以編造虛假恐怖信息罪定罪量刑。
2、關于故意傳播虛假恐怖信息罪
虛假恐怖信息的源頭是編造，但引起社會恐慌，擾亂社會秩序，危害社會，最終還是傳播所致。因此，即使行為人沒有編造虛假恐怖信息，但明知是他人編造的虛假恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，根據刑法291條之一的規定，應以故意傳播虛假恐怖信息罪論處。
故意傳播虛假恐怖信息罪應當強調“明知”要件，即明知恐怖信息來源于他人的編造。現實生活中，一般公民聽到某個恐怖信息后，一時難以分辨信息真偽，可能會主動告訴其他人或打電話報警，最后經查證是虛假恐怖信息，因行為人主觀上并無犯罪故意，不能以犯罪論處。
3、關于“自編自傳”、“既編又傳”的罪名適用
從《解釋》的規定來看，對于行為人編造虛假恐怖信息又自行傳播，嚴重擾亂社會秩序的，即“自編自傳”的情形，應定“編造虛假恐怖信息罪”。
司法實踐中，此類案件的多數判決與《解釋》的規定相符，但也有少數判決采用的罪名為“編造、傳播虛假恐怖信息罪”或“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”。根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規定》，該類犯罪的罪名為“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”，故采用“編造、傳播虛假恐怖信息罪”的罪名與該司法解釋的規定不符，罪名適用不規范、不嚴肅，今后應當注意并加以糾正。對于“自編自傳”情形中的“傳播”行為，這是行為人編造虛假恐怖信息行為的自然延伸，編造行為可以吸收傳播行為，對其“傳播”行為不必單獨定罪。
司法實踐中，還有一種觀點認為，行為人編造虛假恐怖信息向特定對象散布的，定“編造恐怖信息罪”；向不特定對象傳播的，定“編造、故意傳播虛假恐怖罪”。我們認為，“散布”與“傳播”很難區分，甚至“散布”比“傳播”范圍更廣。向特定對象散布虛假恐怖信息，如果該特定對象是個人，其沒有傳播出去，通常不會嚴重擾亂秩序，不構成犯罪；如果特定對象是單位，實際是向不特定多數人傳播的一種表現。因此，《解釋》沒有采納此種觀點。
行為人編造虛假恐怖信息，此外，又明知是他人編造的虛假恐怖信息而故意傳播，兩者均構成犯罪的情況下，即“既編又傳”的情形，如何適用罪名，爭議也很激烈。一種觀點認為，應認定“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”；另一觀點認為，應認定“編造虛假恐怖信息罪”、“故意傳播虛假恐怖信息罪”，實行數罪并罰。鑒于爭議激烈，《解釋》對此沒有明確規定。由于此類案件有兩個不同的犯罪事實，后一種觀點較為適當，也有利于準確量刑，我們傾向于后一種觀點。
（二）明確了編造、故意傳播虛假恐怖信息罪的入罪標準，即如何認定“嚴重擾亂社會秩序”
《解釋》第二條采取列舉的方式，對“嚴重擾亂社會秩序”的標準進行具體規定，主要包括以下六種情形：（1）擾亂公共場所秩序，即致使機場、車站、碼頭、商場、影劇院、運動場館等人員密集場所秩序混亂，或者采取緊急疏散的。（2）破壞公共交通秩序，即影響航空器、列車、船舶等大型客運交通工具正常運行的。如編造火車上有爆炸裝置，致使火車遲延運行的。（3）破壞有關單位的正常工作秩序，即致使國家機關、學校、醫院、廠礦企業等單位的工作、生產、經營、教學、科研等活動中斷的。（4）破壞居民生活秩序，即造成行政村或社區范圍居民生活秩序嚴重混亂的。如，編造“水源有毒”等虛假恐怖信息，導致行為地村民群眾心理恐慌，生活用水困難等。（5）干擾國家職能部門的正常工作秩序，即致使公安、武警、消防、衛生檢疫等職能部門采取緊急應對措施。通常情況下虛假恐怖信息的危害后果是造成社會恐慌，但也不排除公安、武警等職能部門率先獲得恐怖信息，為避免造成社會恐慌而采取“公共安全危機”預案及措施，秘密排除險情的情況。（6）其他嚴重擾亂社會秩序的。由于司法解釋難以窮盡，有待司法根據具體違法行為，比照上述危害情形決定是否構成犯罪。
《解釋》起草討論過程中，對本條規定的爭議不大。但有觀點認為，對第（5）項應規定職能部門采取緊急應對措施的“級別”，即“險情級別”，如果是一般險情，不宜規定為犯罪。我們認為，由于各地區公安、武警等職能部門對“險情級別”的認定沒有明確的標準，且該類犯罪的定罪標準不宜過高，否則不利于打擊此類犯罪，故《解釋》沒有明確規定職能部門采取緊急措施的級別情況。如果僅是造成職能部門派出兩三個人排查“險情”，又沒有造成公共場所秩序或有關單位工作秩序嚴重混亂等其他嚴重擾亂后果的，可不作為犯罪處理。實踐中，行為人針對人員很少的小超市或個體經營場所編造“詐彈”等虛假恐怖信息，僅能引起極個別人的心理恐慌，社會危害不大的，也不應以犯罪處理。
（三）在定罪標準基礎上規定應當酌情從重處罰的標準
刑法第291條之一規定，編造、故意傳播虛假恐怖信息，嚴重擾亂社會秩序，但是沒有造成嚴重后果的，刑期從管制到五年有期徒刑，量刑幅度較大。為了規范量刑，最大限度地促進量刑公正，《解釋》第三條在定罪標準基礎上，規定了在這一量刑幅度內酌情從重處罰的情節。主要有以下幾種情形：（1）致使航班備降或返航的，或者列車、船舶等大型客運交通工具中斷運行的。如，編造、傳播虛假恐怖信息致使已經起飛的航班備降或返航，造成大量乘客及其親友心理極度恐慌，嚴重干擾了民航秩序，而且給航空公司造成一定的經濟損失。對于此種情應從重處罰。（2）多次編造、故意傳播虛假恐怖信息的。該種情形表明行為人的主觀惡較深，虛假恐怖信息波及范圍大，故應從重處罰。（3）造成直接經濟損失二十萬元以上的。（4）造成鄉鎮、街道區域范圍居民生活秩序嚴重混亂的。該種情影響人數較多，社會影響較大，應從重處罰。（5）具有其他酌情從重處罰情節的。如犯罪動機卑劣，造成直接經濟損失不大，但間接經濟損失較大或者某一情形雖不十分嚴重，但兼有多種情形，危害較大，等等。
《解釋》起草過程中，有意見認為，編造虛假恐怖信息致使航班備降或返航，不僅嚴重干擾了民航秩序，而且給航空公司造成巨額經濟損失，造成大量乘客及其親友心理極度恐慌，可直接將此種情形作為“造成嚴重后果”的量刑標準，判處五年以上刑罰。我們認為，“詐彈”導致航班備降、返航的情形較多，危害程度差異較大，造成航空公司直接經濟損失的大小亦不同，故不宜一律認定為“造成嚴重后果”。實踐中，我們以往對該類案件也都是在五年以下判處刑罰的。當然，如果造成航空公司直接經濟損失達50萬元以上，可根據《解釋》第四條的規定，處五年以上有期徒刑。
對于“多次編造、故意傳播虛假恐怖信息”中“多次”的理解，“多次”應指三次以上，且每次均單獨構成犯罪，如果行為人將編造的同一虛假恐怖信息多次向同一單位散布，僅造成單一犯罪后果的，應認定為一次。如，行為人為了向某商場敲詐勒索錢財，在不同時間內先后多次向該商場打電話稱“在商場內安裝了遙控炸彈”，如果僅造成該商場一次嚴重秩序混亂，應認定為一次，如果造成該商場三次以上秩序嚴重混亂，則應認定為“多次”。
（四）明確規定加重處罰標準，即如何認定“造成嚴重后果”
《解釋》第四條通過列舉的方式，對判處五年以上有期徒刑，即“造成嚴重后果”進了明確規定。主要包括以下幾種情形：（1）造成三人以上輕傷或者一人以上重傷的。編造、故意傳播虛假恐怖信息造成人員密集場所發生踩踏事故，造成人員傷亡的，不僅嚴重擾亂了公共場所的秩序，而且造成三人以上輕傷或一人以上重傷后果的，社會危害更大。故應加重處罰。如果造成人員死亡的，根據“舉輕以明重”原則，在此標準上更應從重判處。（2）造成直接經濟損失50萬元以上的。如前不久發生的一起國際航班“炸彈”案件，造成某航班將要到達目的地時返航，不僅造成乘客極度心理恐慌，而且造成航空公司上百萬元的直接經濟損失，甚至造成國際影響。對于此類情形，應判處五年以上有期徒刑。（3）造成縣級行政區域范圍居民生活秩序嚴重混亂的。這種情形相對第二條、第三條規定的情形而言，范圍更廣，造成的社會恐慌程度更大，極易造成相關地區正常的社會秩序嚴重混亂，應判處五年以上有期徒刑。（4）妨礙國家重大活動進行的。如在國家舉行重大慶典、舉辦重大國際賽事、國際展覽會等活動期間，編造、故意傳播虛假恐怖信息，妨礙國家重大活動順利進行的，應從嚴打擊，判處五年以上有期徒刑。（5）造成其他嚴重后果的。該條規定的理由同前，不再贅述。
（五）對編造、傳播虛假恐怖信息的想象競合犯、牽連犯進行了原則性規定
《解釋》第五條規定，編造、故意傳播虛假恐怖信息，嚴重擾亂社會秩序，同時又構成其他犯罪的，擇一重罪處罰。如出于勒索財錢等其他犯罪目的，或者通過破壞計算機系統等犯罪手段，編造、傳播虛假恐怖信息，嚴重擾亂社會秩序的，同時構成數罪，根據司法實踐中的通行做法，擇一重罪處罰。之前的司法判例，對于此類案件如何定罪，標準不一，有的定數罪，實行數罪并罰，有的按照牽連犯的原則擇一重罪處罰。《解釋》施行后，應嚴格按照本解釋的規定處理。
如果行為人明知會引起社會恐慌，造成嚴重事故，故意針對人員密集場所編造、故意傳播虛假恐怖信息，造成重大人員傷亡后果的，該種情形同時觸犯了刑法115條、第291條之一的規定，應擇一重罪，即“以危險方法危害公共安全罪”論處。例如，2005年8月，巴格達清真寺有100萬穆斯林聚集、舉行紀念活動，突然有人謊稱有自殺式炸彈襲擊，聚會場所頓時亂作一團，人們相互踩踏，造成900余人死亡。我國目前雖沒有此類現象的發生，但不排除將來發生的可能性。
（六）對“虛假恐怖信息”進行了界定
刑法第291條之一規定的虛假恐怖信息為“爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等”，我們根據此類犯罪的發展變化，對可能出現的虛假恐怖信息進行了歸納、總結，在《解釋》第六條中規定，“虛假恐怖信息”除刑法規定的上述三類恐怖威脅外，還包括“劫持航空器威脅、重大災情、重大疫情”等不真實的恐怖信息。重大疫情，如“非典”流行期間編造虛假“非典”疫情等。重大災情，如編造虛假“地震”信息等。
司法實踐中，如果行為人編造或故意傳播的虛假信息內容是其他類威脅，也應與爆炸威脅、生化威脅、放射威脅的恐怖程度相當，否則不應構成本罪。如有些人“搞惡作劇”，編造、散布某工廠經常有女工被強奸的虛假信息，使某廠女工及周邊女性居民產生一定程度的心理恐慌，但這類信息畢竟與恐怖信息有所不同，應該在實踐中加以區分。
對于那些一查就知道是虛假的恐怖信息，根本不可能引起社會恐慌及擾亂社會秩序的，不構成犯罪。如2013年5月17日23時，王浩然（男，16歲）在《騰訊微博》上發貼稱，將于5月18日17時28分炸“連云港飛往佛山”的航班。經查，根本沒有該航班。編造根本不具有誤導性的虛假恐怖信息不應以犯罪論處。
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