修改后的《行政監(jiān)察法》填補了對行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白，有利于進一步促進行政機關提高依法行政、廉潔從政水平。——題記
你在馬路邊停車，要聽從交通協(xié)管員指揮；你要擺攤做點兒小買賣，得接受城管協(xié)管員的檢查……你的這些行為，必須經(jīng)過他們的認可，那么，他們執(zhí)行公務的行為由誰來規(guī)范和監(jiān)督呢？從10月1日起，這些以往易被人忽略、但卻與人們生活息息相關的行政行為，都已被納入修改后的《行政監(jiān)察法》的視野。
《行政監(jiān)察法》于1997年施行。它明確規(guī)定了我國監(jiān)察機關的性質(zhì)、工作原則、領導體制、管轄、職責、權(quán)限、監(jiān)察程序和法律責任等內(nèi)容，是我國監(jiān)察機關行使職權(quán)、履行職責的基本法律依據(jù)和保障。它是我國行政監(jiān)察法律體系的核心和主干。
《行政監(jiān)察法》實施10年后，為適應形勢變化，2006年初，中央紀委監(jiān)察部開始研究修訂《行政監(jiān)察法》，2010年6月25日，十一屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》，自2010年10月1日起施行。
修改背景
●自1997年以來，我國行政管理體制發(fā)生了很大變化；黨中央、國務院多次強調(diào)，加強對行政權(quán)力運行的監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察等專門監(jiān)督機關的作用；修改《行政監(jiān)察法》勢在必行。
●中央紀委監(jiān)察部2006年著手修改。歷時四年，幾經(jīng)增刪，修改過程反映民意、集中民智，在全國人大常委會“兩讀”即獲通過。
黨中央、國務院對行政監(jiān)察工作非常重視，多次強調(diào)，要依法執(zhí)政、依法行政、從嚴治政，加強對行政權(quán)力運行的監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察等專門監(jiān)督機關的作用。近年來，許多全國人大代表、政協(xié)委員以及專家學者，特別是各級監(jiān)察機關要求修訂《行政監(jiān)察法》的呼聲很高。
銀監(jiān)會、證監(jiān)會、電監(jiān)會，城管協(xié)管、交通協(xié)管……十幾年間，很多新名詞走進百姓生活。
這表明，自1997年《行政監(jiān)察法》頒布實施以后，我國行政管理體制發(fā)生了很大變化，除行政機關外，像上述提到的，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織，以及國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織，也在行使行政權(quán)力并從事行政管理活動。公眾對監(jiān)督上述組織及其工作人員行政行為有著很高期待。
行政監(jiān)察工作實踐中，對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況實施監(jiān)察已經(jīng)成為監(jiān)察機關實施監(jiān)察的內(nèi)容和履行職責的主要方式。按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開工作和糾風工作已成為監(jiān)察機關的兩項重要職責。有必要將這些監(jiān)察機關早已履行的職責以法律形式確定，增強這些工作的制度化、規(guī)范化水平。
此外，一些監(jiān)察制度如監(jiān)察機關的舉報制度和監(jiān)察程序制度等，需要隨實踐的發(fā)展予以健全和完善；監(jiān)察機關對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理等一些行之有效的好經(jīng)驗、好做法，也需要以法律的形式固定下來。
中央紀委監(jiān)察部于2006年初開始研究修訂《行政監(jiān)察法》。
據(jù)中央紀委監(jiān)察部法規(guī)室副主任譚煥民介紹，2006年6月，中央紀委監(jiān)察部成立了修訂工作領導小組，下設辦公室。領導小組對《行政監(jiān)察法》實施的成效和存在的主要問題、修訂的主要內(nèi)容等進行了深入調(diào)研，辦公室還委托16個地方紀檢監(jiān)察機關開展了專題調(diào)研；采取發(fā)征求意見函、開座談會等方式聽取各方面意見建議，充分反映民意，廣泛集中民智。
2008年4月，監(jiān)察部將先后經(jīng)監(jiān)察部部長辦公會議和中央紀委書記辦公會議審議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法（修訂草案送審稿）》報請國務院審議。
“任何法律修改的過程，同時也是向公眾宣傳法律的過程。”國務院法制辦政法司副司長彭高建介紹，國務院法制辦經(jīng)過廣泛征求意見和認真審查修改，形成了《中華人民共和國行政監(jiān)察法修正案（草案）》。修正案草案于2010年2月2日經(jīng)國務院常務會議討論通過。
2010年2月26日和6月23日，十一屆全國人大常委會先后兩次對修正案草案進行了分組審議。6月25日,十一屆全國人大常委會表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》，自2010年10月1日起施行。
“新法”亮點
●填補了對行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白。
●在法律上明確了組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開和糾風工作是監(jiān)察機關的職責，確定了監(jiān)察機關派出機構(gòu)統(tǒng)一管理體制。
●明確了泄露舉報信息行為要承擔法律責任。
●公眾可望獲知更多涉及切身利益的專項檢查、重大案件等情況。
此次修改，在將原《行政監(jiān)察法》中的“國家公務員”修改為“國家行政機關公務員”的基礎上，又將原《行政監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員”上升為法律規(guī)定，同時把“工勤人員以外的工作人員”修改為“從事公務的人員”。
“以往在執(zhí)法監(jiān)察工作中，特別是在查處土地、環(huán)保、事故等責任追究案件時，有的從事公務的人員可能不是監(jiān)察對象，難以追究其責任。‘新法’能夠有效解決這類問題的發(fā)生。”中央紀委監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察室主任傅奎對此深有感觸，“‘新法’第五十條明確了以上行為人為監(jiān)察對象，為我們進行執(zhí)法監(jiān)察提供了法律依據(jù)。”
將原來以身份劃分監(jiān)察對象的標準改為以從事公務活動來劃分后，不論行為人是“工作人員”還是“工勤人員”，是“在編”還是“借調(diào)”、“聘用”，只要是從事公務活動的，就屬于監(jiān)察對象，如城管協(xié)管員、受委托從事公務活動的村民委員會成員等。這樣修改后，填補了對行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白，加強了對受委托或被授權(quán)從事公務活動人員的約束。
這就意味著，村民委員會和居民委員會等組織的組成人員協(xié)助人民政府從事征兵、救災、計劃生育等行政管理工作，行使行政權(quán)力時，就屬于監(jiān)察對象。監(jiān)察機關可以受理對其違紀違法行為的控告、檢舉，并進行調(diào)查；調(diào)查后提出監(jiān)察建議，由相關組織對其進行處理。
近年來，監(jiān)察機關圍繞執(zhí)法、廉政、效能情況開展監(jiān)察，取得明顯成效。根據(jù)形勢發(fā)展需要，確有必要在法律中明確其地位，保證工作于法有據(jù)。
中央紀委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室副主任劉鴻煒說，“新法”關于監(jiān)察機關對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察的規(guī)定，以及關于監(jiān)察機關根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有需要給予問責處理的情形可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定等，是該部門開展工作的重要依據(jù)之一。
通過此次修改，組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開和糾風工作從法律上確定為監(jiān)察機關的職責。
中央紀委監(jiān)察部預防腐敗室副主任、全國政務公開領導小組辦公室主任于賢成表示，這樣更便于人民群眾了解行政機關的工作情況，便于社會監(jiān)督。
“目前，國務院糾風辦和各級地方政府糾風工作部門的辦事機構(gòu)均設在各級監(jiān)察機關。通過法律明確后，有利于促進監(jiān)察機關依法履行職責，深入開展糾風工作，切實維護人民群眾利益。”中央紀委監(jiān)察部糾風室主任、國務院糾風辦副主任趙惠令認為。
“完善舉報制度是‘新法’的一大亮點。”中央紀委監(jiān)察部信訪室主任徐檳說。“新法”第六條對監(jiān)察機關保護舉報人提出“要求”，第四十六條明確了監(jiān)察機關必須為之承擔的“法律責任”。徐檳認為，這樣規(guī)定，有利于督促監(jiān)察機關更加及時、負責地辦理舉報事項，加大對舉報人保護的力度，從而鼓勵廣大群眾積極向監(jiān)察機關提供線索。
監(jiān)察機關強化自身建設的意圖，在法律中得以體現(xiàn)。如，自2004年以來，監(jiān)察機關的派出機構(gòu)對派出它的監(jiān)察機關負責，不受駐在部門領導，具有開展工作的充分權(quán)限和獨立地位。“新法”明確了這一管理體制，并增加對派出的監(jiān)察人員實行交流的內(nèi)容。這樣修改，有利于派出機構(gòu)強化監(jiān)察職能，加大查辦案件力度；有利于派出的監(jiān)察人員更加盡職、公正、合法地履行自己的職責。
針對社會廣泛關注、涉及人民群眾切身利益的專項檢查、重大案件查辦等工作的情況，此次修改中增加一條規(guī)定：“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息”，督促監(jiān)察機關依照法律法規(guī)進行信息公開，并接受監(jiān)督。
如何執(zhí)法
●《行政監(jiān)察法實施條例》、《監(jiān)察機關舉報工作辦法》等一系列相關法規(guī)正在修改中。
●開展監(jiān)督檢查，嚴查玩忽職守、失職瀆職造成重特大事故或者重特大環(huán)境污染事件的行為等，是當前執(zhí)法監(jiān)察重點。
●對因舉報受到錯誤處理或者造成人身傷害、名譽損失、財產(chǎn)損失的，監(jiān)察機關要在職權(quán)范圍內(nèi)糾正或者建議有關部門予以糾正。
●“聚焦”群眾反映強烈的教育、醫(yī)療、征地拆遷、涉農(nóng)利益等民生問題，嚴肅查處損害群眾利益的案（事）件，加大行政問責力度。
“新法”對行政監(jiān)察工作提出了新要求，是今后開展行政監(jiān)察工作、深入推進懲治和預防腐敗體系建設的重要保障。
譚煥民透露，為配合“新法”的實施，目前，有關部門正在抓緊修改《實施條例》。條例將對如何加強對舉報人的保護，監(jiān)察機關的職責、權(quán)限等方面進行細化。
“‘新法’對執(zhí)法監(jiān)察提出了更高要求。”傅奎認為，執(zhí)法監(jiān)察在當前和今后一個時期主要通過以下工作具體落實：重點檢查節(jié)能減排、環(huán)境保護、節(jié)約用地和規(guī)范房地產(chǎn)市場等政策的落實情況；嚴肅查處玩忽職守、失職瀆職造成重特大事故或者重特大環(huán)境污染事件的行為，嚴肅查處工程建設領域的違紀違法案件，嚴格落實節(jié)能減排、土地礦產(chǎn)開發(fā)等領域的行政問責制度；開展工程建設領域突出問題專項治理等。
在回答記者“如何避免那種‘舉報信回到自己手中’的現(xiàn)象發(fā)生，監(jiān)察機關將怎樣保護舉報人”時，徐檳表示，目前監(jiān)察部正在抓緊研究修改《監(jiān)察機關舉報工作辦法》。建立舉報保密制度，對泄露舉報信息的行為，依法追究責任；加強對舉報人合法權(quán)益的保護，對因舉報受到錯誤處理或者造成人身傷害、名譽損失、財產(chǎn)損失的，監(jiān)察機關要在職權(quán)范圍內(nèi)糾正或者建議有關部門予以糾正；造成嚴重后果的，查明責任，依法嚴肅處理。“我們會加強與實名舉報人的聯(lián)系溝通，及時告知受理情況，答復調(diào)查處理結(jié)果。”徐檳強調(diào)。
彭高建告訴記者，關于舉報工作的具體辦法將通過國務院層面對外發(fā)布，可見黨中央、國務院對舉報工作的高度重視。
劉鴻煒說，績效管理監(jiān)察部門將協(xié)調(diào)、會同有關部門積極推進政府績效管理工作，進一步規(guī)范行政服務中心、行政效能投訴中心和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設。加強對問責工作的監(jiān)督檢查和調(diào)研指導，協(xié)調(diào)、配合有關部門做好問責事項的調(diào)查處理，認真做好深化行政審批制度改革的相關工作。
于賢成告訴記者，為履行好“新法”明確的相關工作職責，全國政務公開領導小組辦公室下一步將制定并組織實施《2011年全國政務公開工作要點》。領導小組辦公室還將為群眾創(chuàng)造便捷條件，及時受理公民、法人或其他組織對監(jiān)察對象不依法履行政務公開義務的舉報，配合有關部門完善行政復議、行政訴訟工作，對查實的涉及政務公開不作為、慢作為、亂作為等問題依法依規(guī)進行嚴肅處理。
“嚴格執(zhí)行‘新法’。不缺位、不越權(quán)、重實效、重程序。特別是要高度重視解決群眾反映強烈的教育、醫(yī)療、征地拆遷、涉農(nóng)利益等民生方面的突出問題；嚴肅查處損害群眾利益的案件、事件，加大行政問責力度。”趙惠令表示，國務院糾風辦將積極配合《實施條例》的修訂，進一步明確糾風工作的職能定位、責任主體、基本內(nèi)容和工作程序，不斷健全糾風專項治理、政風行風建設、民主評議等機制制度，大力提高糾風工作法治化水平，以實際成效取信于民。 |
