多年來，“查”與“被查”、“罰”與“被罰”，執法部門與被執法者之間多少有些對立。
作為政府重要的市場主體準入和行政執法部門，如何在維持社會經濟秩序和保護企業生產發展之間找到平衡點？如何通過轉變行政方式從而在執法中做到以人為本，實現監管和服務的統一？這就是浙江工商部門一直以來探索和思考的問題。
“近年來，我們逐漸清晰地認識到，處罰只是監管手段而不是目的，不能為了監管而監管，監管必須以人為本，以企業為基，必須服務、服從于發展。”浙江省工商局長鄭宇民表示，“我們總是要求企業轉型，其實比企業轉型更急迫的是政府轉型，行政指導是我們監管方式很重要的轉型方向。”
行政指導，是浙江工商部門在法律范圍內的一種監管手段，也是政府職能做出的教育、規范、指導、疏導性的行政行為。其試行兩年來，已經取得了一定成效，目前已正式納入浙江工商系統干部績效考核范圍。
從“重拳出擊”到“行政指導”
“重拳出擊”、“加大力度”曾經是一線執法人員的“口頭禪”，罰沒款的多少是衡量執法辦案能力的標準，而現在，角色正在轉變。
寧海工商局法制科科長孫佳恩，一段時間的身份是東方日升新能源股份有限公司的“總經理助理”。作為工商局派駐企業的“指導員”，他每天按時到企業上下班，指導企業如何培育商標品牌，如何防范商業秘密被竊取，把工商的政策資源統統“打包”給企業。盡管一年來不領企業一分錢工資，但他的成就感是相當強的。“企業由2000萬元的年利潤猛增到7000萬元，最近又成功在創業板上市，我的辛苦是值得的”。孫佳恩告訴記者，他已經被上級部門評選為全省優秀行政指導員。
從最初“打投辦”的“惡人”到市場經濟發展后幫助農民走市場的“媒人”，再從侵權泛濫時期的打假“獵人”到市場經濟制度基本框架確立后的“守夜人”，浙江工商在不同的經濟發展階段扮演了不同的角色。
然而，2008年下半年開始的一場金融危機，再次重新演繹了工商的角色。
金融危機爆發后的一年多時間里，浙江有2萬多家企業倒下，因逃逸失蹤及非正常死亡的有304家。
經歷了這場倒春寒，浙江經濟到了一個非常關鍵的時期，政府和企業的關系一下被推到公共關系的最前沿。
政府和企業，到底是怎樣一種關系？
“政府和企業是納稅人和食稅者的關系；是前線和后方的關系；是民望民生和民力的關系。所以我們要像醫生對待病人一樣對待企業，要像農民保護耕牛越冬一樣的保護生產力。”鄭宇民表示。
行政指導 覆蓋各個職能環節
工商部門該如何幫助企業轉型？又如何充當好“指導員”這個新角色？來看下面的實例。
浙江省余姚市低塘鎮黃山磚瓦廠已停產多時。其法定代表人又忙著經營另外一家公司，就把企業年檢的事兒丟一邊了。按規定，對不參加年檢又不注銷登記的企業，工商機關依法可作出吊銷執照的處罰，而吊銷執照后隨之產生的后果是該企業的法定代表人三年內不得作其他企業的法定代表人。
但這次該公司不僅沒受到處罰，還嘗到了工商“行政指導”的甜頭。
當地工商機關掌握情況后，并未“鐵面無私”進行嚴處，而是上門告知并進行指導。最后，該企業主也在工商的指導下辦理了企業注銷備案登記。
“行政處罰是行政管理的一種手段而不是目的，我國行政處罰法規定，違法行為輕微并及時糾正，未造成危害后果的不予行政處罰。”余姚工商局相關負責人表示。
而浙江省工商系統所施行的行政指導，并不僅此一項。
針對網購糾紛耗時耗力難調解的現狀，2010年3月8日，浙江工商又與浙江淘寶網絡有限公司聯合啟動全國首個網絡3.15消費維權平臺。該平臺啟動后，網購買家可隨時發起投訴，賣家必須在48小時內與買家取得聯系積極解決，逾期不響應網站維權人員會跟進處理。
此項舉措推出一個月后，就有46335位買家成功維權，挽回經濟損失接近1千萬元。工商部門報告顯示，一季度“12315”舉報申訴熱線受理涉及網絡消費的申訴量為136件，與去年同期相比，減少了56件，減幅為29.17%。
此舉不但促進了網購消費者的信心，也促進了電子商務的健康發展。
“慎獨慎處、能文能武、善戰善和、有情有義、恪勤恪廉。”這是浙江省工商局局長鄭宇民對全省工商執法人員提出的要求，也是工商系統行政執法的“航標”。
罰前約談、市場準入、品牌培育、消費警示、防范商業泄密、信用監管……在浙江全省工商系統的努力下，目前，行政指導已覆蓋到工商行政管理各項職能、各個環節。可以說，行政指導已經帶動了整個執法體制、機制的轉型，推動了執法理念的深刻轉變。
行政處罰、行政許可、行政指導并舉
盡管實施了行政指導，“但對于一些假冒偽劣產品，尤其是涉及食品藥品安全的問題，我們絕不手軟。”浙江省工商局副局長馬柏偉表示，行政處罰、行政許可，依然是作為不可替代的行政管理手段與行政指導并重。
說起臺州臨海查辦某知名乳飲料企業虛標生產日期一案，至今讓當地市民記憶猶新。
當時，一位消費者向臨海市工商局投訴：4月2日，他在臨海當地買到了4月1日生產的某北方品牌的牛奶，日期明顯不符。工商部門執法人員在調查中，這家企業“店大欺客”不予配合。歷經2個月的內外調查，工商執法人員終于掌握了處罰證據，發出了5000多字工商行政處罰文書。當事人看到這份處罰文書后，在無懈可擊的法律定性面前表示接受處罰。這也是臨海工商部門在省內首創的“說理性行政處罰”模式。
實踐表明，接到說理性處罰決定文書的當事人，二次違法率不到0.5%，聽證、復議和訴訟案件總數較去年同期降低了80%。
對此，北京大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長姜明安贊許有加。他表示，臨海工商行政處罰增強了說理性，符合以人為本的執法理念，符合法治的核心價值，也符合建設和諧社會的要求，值得推廣。
鄭宇民表示，行政指導更多的是體現行政機關的服務意識，但這種服務不是漫無邊際的，而是基于行政機關的自身職能的。“今后，作為浙江工商來說，行政處罰、行政許可、行政指導將是并駕齊驅。”
行政指導已正式納入干部績效考核范圍
“指導一次三冬暖，處罰一回六月寒”。這個某縣政府給當地工商機關的評語讓人感動，它也給了工商行政指導最中肯和人性化的評價。
為此，浙江省工商局局長鄭宇民表示：“行政指導的有效開展，使工商部門在監管與服務過程中找到了一個契合點和落腳點，真正意義上促進了監管和服務的統一。”他認為，以指導面目出現的監管是最高境界的監管，是科學發展觀指導下的一個重要實踐。“我們的目的是通過行政指導，帶動執法理念的轉變，使我們整個工商執法來一次重要的轉型。”
記者了解到，浙江省工商系統自推行行政指導以來，轉變了監管模式，改進了工作作風，促進了經濟發展。同時，行政爭議也相應減少，表現在行政復議和行政訴訟案件呈逐年下降。2007年，浙江工商全系統行政復議和訴訟分別是163件和177件，2008年上述兩項數據下降到87件和157件，2009年下降到57件和122件。
浙江省工商局副局長馮水華在接受采訪時表示，雖然目前行政指導已經取得了一定的成效，但工商系統內也還存在認識不深刻、步調不一致、指導不規范等問題。今后，將在認真總結近幾年來行政指導的理性思考與實踐作為的基礎上，把握好監管與發展、執法與服務、強制與指導、攻大與戒小、規范與處罰、疏導與處罰等關系。
據馮水華介紹，浙江省工商局已從2009年起就開始試行行政指導納入干部績效考核。2010年，行政指導已正式被納入干部績效考核范圍。 |
