以下三個案例是已經(jīng)發(fā)生，并被很多媒體關注的案例。從這三個案例中，我們可以看出制定一部統(tǒng)一的
《行政程序法》多么迫在眉睫。記者邀請《行政程序立法研究》課題組成員肖鳳城博士對這三個案件進行了點評。
新聞事件回放一：圓明園防滲工程未經(jīng)聽證程序
2003年8月，由北京市、海淀區(qū)兩級政府及圓明園管理處共同投資，北京圓明園遺址公園環(huán)境綜合整治工程項目啟動，湖底防滲工程是其項目之一。2004年9月，圓明園湖底防滲鋪膜開工，截至2005年3月底，湖底防滲工程已主體完工，預計于4月中旬全面完成。但就在工程主體完工前夕即3月31日，國家環(huán)保總局叫停圓明園防滲工程。
“這項工程啟動前應該委托有資質(zhì)的第三方單位進行環(huán)境影響評價，然后報國家環(huán)保總局批準，但圓明園此前沒有履行這項審批手續(xù)。”北京市環(huán)保局相關負責人說。4月1日，圓明園鋪設湖底防滲膜的工程停止。4月13日，國家環(huán)保總局將就圓明園湖底防滲工程舉行公眾聽證會，聽取專家、社會團體、公眾和有關部門的意見。
點評：最近對圓明園防滲工程的批評，有的是實體性的，比如稱這個工程是“外恥內(nèi)愚”的典型；有的是程序性的，指出這個工程在程序上有重大缺陷。實體性批評實際上都只是一家之言，既不是公論，也無助于推動這件事情的解決，未必服眾。而程序性批評就很有分量，既打中要害，又指出解決的方向。像圓明園這樣的大型公共設施的大型工程項目，應當經(jīng)過比較全面的專家評估程序、公眾討論程序和代議機構的辯論、表決程序，這在程序法治比較完備的國家已經(jīng)成為一件很自然的事情。圓明園防滲工程的主體部分快要完工了，才被國家環(huán)保總局以程序違法為主要理由叫停，說明我們一些政府部門、公共機構的程序意識很薄弱，也說明我國的程序法治亟須完善。我國的行政程序法現(xiàn)在面臨一個大問題，就是沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，有關行政程序的法律規(guī)定很分散，許多程序性立法層級低，而且粗細參差不齊，銜接不好，很容易鉆空子。防滲工程在某些方面也在鉆程序規(guī)定的空子，認為工程本身就是為了環(huán)保，因而不需要環(huán)保許可，也就不需要按照《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》進行聽證。要堵住這種空子，就得要有一個總體性的規(guī)定。如果不制定統(tǒng)一的行政程序法典，那就很難作總體性的規(guī)定，只能在一部一部法律中重復規(guī)定同樣的內(nèi)容，很容易出現(xiàn)立法上的疏漏，是非常笨拙的治國方式。我可以這么說，如果我們現(xiàn)在就有一部統(tǒng)一的行政程序法典，像圓明園工程這樣的事情就能大大減少，即使出了，法律上一目了然，乖乖地按程序辦，沒什么好說的。
新聞事件回放二：東阿縣鎮(zhèn)政府文件“征地”
2002年7月，在山東省東阿縣城經(jīng)營餐飲業(yè)的劉凡利與東阿縣銅城鎮(zhèn)前屯村村委會簽訂了用地100畝、為期30年的“土地承包”合同，雙方的依據(jù)是“銅城鎮(zhèn)關于全民招商引資的實施意見”這一文件。2003年8月，劉凡利在果園和復耕地上成立了東阿縣老地方農(nóng)莊飲食有限公司。
由于“老地方農(nóng)莊”沒有辦理用地手續(xù)，實際占地還多了17畝，此事引發(fā)群眾集體上訪。在上級有關部門的過問下，東阿縣國土資源局于2004年2月對劉凡利下達了限期拆除違章建筑物、補償群眾損失的處罰決定書。
劉凡利針對東阿縣國土資源局的處罰決定向聊城市國土資源局申請行政復議，后者維持了原決定。目前，東阿縣國土資源局已向法院申請強制執(zhí)行。
點評：對這個案子，一般人通常容易看見聊城市國土資源局的行政處罰程序，另有兩個程序比較不被注意，一是村委會把土地承包出去的程序問題，這個村委會居然按照自己的所謂“文件”就把土地承包出去了，在程序上簡直匪夷所思；二是劉凡利稱曾經(jīng)去國土資源局辦理過用地手續(xù)，只是因為交費太多而擱置，國土資源局并未告知該用地不合法。這里也有程序問題，如果事實真是如此，國土資源局在程序上是有責任的。對這些程序問題，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，如果形成糾紛，只能由法院酌定，這對執(zhí)法、司法都很不利。當然最終受到危害的，是國家和人民群眾的利益。每一項公共事務、行政事務都應當制定程序性法律規(guī)定，這是非常應該的，但如果具體操作上就這么做，則是非常笨拙的。所以，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，非常必要，而且非常迫切。
新聞事件回放三：莆田農(nóng)民土地被征投訴無門
2003年5月，福建省莆田市城廂區(qū)土地管理部門宣布征用集體土地17.21公頃，由于政府規(guī)定的征地補償標準(其中土地補償費每畝9000元)遠遠低于《土地管理法》等相關法律所規(guī)定的標準，而引發(fā)被征用戶———延壽村黃維忠等村民的投訴上訪。
自2003年9月10日，黃維忠等以莆田市人民政府為被申請人提起行政復議，被告知“不予受理”。此后，他們到上級政府申請復議，均被告知“不能受理”。2005年3月16日他們進京將福建省政府告到最高人民法院，被告知可以走信訪之路。3月21日，黃維忠等人來到全國人大常委會辦公廳信訪辦，信訪辦給他們開具了一封介紹信，要求福建省人大常委會辦公廳“接談處理”。
點評：這是一起典型的程序“消極沖突”的案件，就是在程序上似乎誰都沒有義務管。當事人要求行政復議，復議機關說原決定不是行政決定，因而不能進行行政復議；當事人向法院起訴，法院說這事與行政有關，應當先進行行政復議；當事人到人大信訪辦上訪，信訪辦又開具介紹信，請政府部門和司法部門依法辦理……。此類程序“推磨現(xiàn)象”在全國有多少？立法上出現(xiàn)積極沖突或消極沖突，這是任何國家都難以避免的，關鍵在于一是要在立法時力免，二是要有一個兜底程序，可以用來解決任何一項程序上的積極沖突或消極沖突。這個兜底程序就得要由一部統(tǒng)一的行政程序法來規(guī)定，其他任何一部有關具體領域的行政法律規(guī)定這樣一種兜底程序都是不合適的。
公正：行政程序法的首要追求
姜明安
行政程序法是提供“公共物品”，其首要追求是公平，是正義。
行政程序法的首要立法目的是公正。立法要考慮本國國情和具有本國特色，根據(jù)中國尚屬發(fā)展中國家以及考慮到中國目前部分官員有比較嚴重的腐敗和濫用權力現(xiàn)象的另一種次要性的“國情”，應該確立以公正作為我國行政程序法立法的首要目的。
“公正”一詞在行政程序制度上，其具體性和明確性非常突出，非常明顯，幾乎任何一個普通人都可以“看得見，摸得著”。
首先，公正意味著無偏私。因此，任何人不得做自己案件的法官，任何公職人員凡是處理涉及與自己利益相關的問題，都必須回避。
其次，公正意味著非歧視。因此，行政機關對待任何相對人，不論其性別、民族、出身和信仰如何，都應該同樣情況，同樣對待，不同情況，不同對待。
第三，公正意味著講道理。因此，行政機關對任何相對人做出任何行政行為，特別是不利行政行為，都要對其說明根據(jù)、理由。
第四，公正意味著讓人說話。因此，行政機關對任何相對人做出任何行政行為，特別是不利行政行為，都要允許其陳述、申辯，必要時對其提供聽證的機會。
第五，公正意味著誠信。因此，，行政機關對任何相對人做出任何行政行為，特別是授益行政行為，都要有連續(xù)性、穩(wěn)定性，即使確因公共利益需要改變，也要給相對人公正的補償。
《行政程序法》的重要意義
劉莘
制定統(tǒng)一的行政程序法不是一個理論問題，而是一個實踐性的問題，因此關于行政程序的意義，也得從實踐中來認識。
首先，一部統(tǒng)一的《行政程序法》可以解決行政機關有意規(guī)避法律的問題。《行政許可法》實施后，有些行政機關為了規(guī)避法律，把行政許可類型化為“許可類許可”和“非許可類許可”，其目的就是為了規(guī)避行政許可設定權、實施程序的規(guī)定。
第二，行政程序法的制定可以解決程序公正的問題。比如，勞動教養(yǎng)本來是一個行政處罰，現(xiàn)在被看作是一個強制措施，可以限制人4年的人身自由，卻不受任何程序的約束和規(guī)范，這樣就出現(xiàn)一種程序失衡，即失去人身自由的人本可以在“處罰”行為上享受的程序權利，在“行政措施”上卻享受不到。
第三，《行政程序法》的出臺不僅可以減少立法資源的浪費，而且有利于行政機關執(zhí)法。立法法中規(guī)定了行政法規(guī)的立法程序，國務院頒布的條例起草時也有程序規(guī)定，這樣立法資源重復浪費。如果在《行政程序法》做一個統(tǒng)一的程序規(guī)定，就可避免這種浪費再次發(fā)生。現(xiàn)在的行政機關在做一個決定時，都要先請學者進行論證，生怕違反法定程序。一部統(tǒng)一的行政程序法就可以給所有的行政機關作出所有行政行為一個法律上的程序指導。
盡快制定《行政程序法》
應松年
20多年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化和社會主義政治文明的發(fā)展，我國先后制定了包括《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》在內(nèi)的一系列重要法律，社會主義行政法律體系的框架已經(jīng)初步形成，行政執(zhí)法領域的“無法可依”的狀況已經(jīng)基本改變。但是，帶有行政基本法性質(zhì)的《行政程序法》，至今仍然闕如。目前，全國人大有關機構已經(jīng)把《行政程序法》列入立法規(guī)劃。這是一個令人鼓舞的信號。我們期待和呼吁立法機關把制定這部法律列為重點、優(yōu)先的議事日程，爭取盡快出臺。
制定《行政程序法》是規(guī)范行政行為，保障行政公正，避免行政糾紛，建立和諧社會的迫切需要。規(guī)范行政行為，保障行政公正，完備的行政程序法律制度是必不可少的內(nèi)容。這一點不但是成熟的法治國家(特別是英美國家)的經(jīng)驗總結(jié)，也為我國多年來的實踐所證明。沒有公正的程序，就沒有公正的執(zhí)法。可以說，絕大部分行政違法都跟缺乏程序保障有關。甚至，有些案件處理結(jié)果基本公正，但因為沒有遵守基本的程序準則，當事人也認為不公正，感到難以接受，到處告狀、上訪。近幾年的立法吸收了回避、告知、聽證、送達、說明理由等程序性規(guī)定，取得了明顯的效果。推進依法行政，還需要大力加強法律程序建設。
《行政程序法》是完備的社會主義法律體系的重要內(nèi)容。我國要在2010年形成完備的社會主義法律體系，《行政程序法》作為行政領域中的基本法，是必不可少的一個環(huán)節(jié)。目前，在行政法方面，雖然已經(jīng)有一些法律，特別是《行政處罰法》和《行政許可法》，對特定領域的行政程序做了規(guī)范，但這些規(guī)定比較零散，也比較薄弱。例如，行政規(guī)劃、行政征收征用、行政收費、行政獎勵、行政合同、行政指導等許多重要的行政管理領域。還缺少明確、系統(tǒng)的規(guī)定。對上述領域逐一制定單行法，既會造成立法資源的重復浪費，也難免掛一漏萬，因此不具有可行性。制定一部涵蓋所有行政管理領域的統(tǒng)一的《行政程序法》，明確規(guī)定所有行政行為應當遵循的普遍性原則和各類行政行為應當適用的具體程序規(guī)范，是完備的社會主義法律體系的重要內(nèi)容。與《民法》、《刑法》、《民事訴訟法》等法典一樣，《行政程序法》是行政法領域的基本法典。沒有《行政程序法》，很難說社會主義法律體系已經(jīng)完備。
制定《行政程序法》是眾多法治國家的普遍經(jīng)驗，是法治國家的標志性立法。自從美國1946年制定《聯(lián)邦行政程序法》，行政程序立法成為不同法系、不同發(fā)達程度國家的共同趨勢。意大利、瑞士、奧地利、西班牙、葡萄牙等幾十個國家和地區(qū)，相繼制定或修改了《行政程序法》。在東亞地區(qū)，上個世紀九十年代出現(xiàn)了一股行政程序立法的熱潮。其中，日本于1993年、澳門地區(qū)在1994年、韓國于1996年、我國臺灣地區(qū)于1999年，分別制定了《行政程序法》。可以說，《行政程序法》的制定和實施已經(jīng)成為衡量一個國家和地區(qū)法制建設水平的尺度，成為判別法治政府的一個標志。
我國制定《行政程序法》的條件和時機已經(jīng)完全成熟。經(jīng)過20多年的努力，我國各級政府官員依法行政的觀念、能力和愿望已經(jīng)顯著增強；制定一部統(tǒng)一的、法典性的規(guī)范行政行為的法律，獲得了越來越多的共識。黨中央“依法治國”的戰(zhàn)略和“依法執(zhí)政”的目標，更為加強行政法治建設、完善行政立法指明了方向。國務院不久前頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，規(guī)定了全面推進依法行政的指導思想、基本原則和要求，尤其是把“程序正當”也列入了基本原則，為制定《行政程序法》做了立法準備。《行政處罰法》和《行政許可法》的出臺，也為制定《行政程序法》提供了實踐經(jīng)驗。法律專家、學者經(jīng)過長期的、集體的努力，在研究國內(nèi)外相關立法和法律實踐的基礎上，已經(jīng)擬定出一部《行政程序法》的專家建議稿，為今后的立法提供了參考。制定《行政程序法》條件具備，時機成熟，應當盡快進入立法程序，盡早出臺。
《行政程序法》(草案建議稿)亮點
肖鳳城
這個課題所提出的《中華人民共和國行政程序法》(草案建議稿)，不但借鑒了許多國家的行政程序法，總結(jié)了我國近20年來有關行政程序立法的經(jīng)驗，考察了我國行政程序的現(xiàn)狀，而且更重要的是充分考慮和吸收了行政法學界專家學者在近幾年相關課題研究和學術研討中提出的意見建議，既集百家之長，又成一家之言。這里例舉幾個“亮點”：
一是在基本原則方面，除了提出程序合法、公開、參與、公正、正當、效率等原則外，還提出了合理原則和誠信原則。合理原則的具體內(nèi)容是：在法律、法規(guī)對行政程序未作具體規(guī)定時，行政機關應當綜合考慮公共利益、當事人利益和利害關系人利益，采用合理的程序；在依照法律規(guī)定可以選擇兩種以上的方式處理行政事務時，行政機關應當采用對當事人權益損害最小的方式。誠信原則的具體內(nèi)容是：行政行為不能隨意變更和廢止，如果依據(jù)法律、法規(guī)和客觀情況而變更、廢止，由此造成公民、法人或其他組織損失的，行政機關應當給予補償。
二是在行政決定一般程序中，規(guī)范和細化了調(diào)查程序，規(guī)定了“電子行政行為”的程序。行政調(diào)查是對當事人利益影響較大而又容易被忽視的程序環(huán)節(jié)。行政程序法既應當明確行政機關的調(diào)查權，又應當對行政機關可能不當影響被調(diào)查人權益的做法加以制約，避免調(diào)查權被濫用。草案建議稿考慮我國的實際情況，規(guī)定了兩人制度、表明身份、說明理由、書面形式和補償請求權等內(nèi)容。“電子行政行為”是指應用自動化設備和電子文件實施的行政行為。
三是把聽證程序和行政信息公開程序分別列為獨立的部分。在許多外國的行政程序法以及我國不少學者的研究中，聽證程序和行政信息公開程序都只是行政行為一般程序的組成部分，因為在傳統(tǒng)的行政管理過程中它們基本上是行政程序中的一個環(huán)節(jié)而很少成為一個獨立的行政行為。但形勢的發(fā)展正在迫使學者改變原來的視角。聽證正在向非常廣泛的領域擴展，包括行政立法、政府價格決策、城市規(guī)劃、審計、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查、保障措施調(diào)查、反傾銷和反補貼調(diào)查、醫(yī)療事故技術鑒定、行政許可、城市房屋拆遷等領域。如此廣闊的領域，不是一般行政行為所能涵蓋的。行政信息公開程序則越來越溢出一般行政行為的范圍，成為行政機關向公眾提供服務的一種方式，乃至成為大眾的一種生活方式，成為一場深刻的社會變革。
制定行政程序法是建設法治政府的必然要求
馬懷德
制定行政程序法是中國民主法制建設的重要步驟，對于發(fā)展民主政治，保護公民、法人和其他組織合法權益，遏制腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，提高行政效率，建立健全社會主義法律體系，建設社會主義法治國家都具有十分重要意義，特別對于推進政府依法行政，建設法治政府具有重要意義。
首先，制定行政程序法、建立行政程序制度有利于發(fā)展民主政治；其次，制定行政程序法有利于保障公民基本權利，促進和發(fā)展人權事業(yè)；再次，制定行政程序法有利于遏制和消除腐敗現(xiàn)象，建設廉潔透明政府；最后，制定行政程序法有利于克服官僚主義，提高行政效率，建設高效服務型國家。
制定統(tǒng)一的行政程序法還將發(fā)揮拾遺補缺，健全行政法律體系的作用。自上世紀九十年代以來，我國先后制定了《行政復議法》、《行政許可法》等法律，目前正在制定《行政強制法》。但由于上述法律都是以特定的行政行為為規(guī)范對象，難免出現(xiàn)掛一漏萬的問題，為了彌補程序制度的缺失，解決違反行政程序的法律后果問題，行政法實體法規(guī)則尚無統(tǒng)一要求的問題，有必要制定統(tǒng)一的行政程序法，統(tǒng)一程序立法對于健全我國社會主義法律體系具有相當重要意義。
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