依據(jù)同務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十三條、第十六條的規(guī)定，房屋拆遷糾紛當(dāng)事人(拆遷人、被拆遷人、房屋承租人)就拆遷補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項達(dá)不成協(xié)議的，可以向房屋拆遷管理部門(房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，為同級人民政府，以下統(tǒng)稱“裁決機(jī)關(guān)”)提出裁決申請，由裁決機(jī)關(guān)依法對上述事項做出裁決。關(guān)于房屋拆遷糾紛裁決(以下簡稱“拆遷糾紛裁決”)是否屬于行政復(fù)議范圍，當(dāng)前存在兩種不同意見：一種意見認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第六條第(十一)項規(guī)定，公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以申請行政復(fù)議，拆遷糾紛裁決屬于該項規(guī)定的情形，屬于行政復(fù)議范圍；《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”，依據(jù)該條規(guī)定，叮以提起行政坼訟的案仆，都可以申請行政復(fù)議，此外，從《行政復(fù)議法》的立法宗旨等方面看，拆遷糾紛裁決應(yīng)當(dāng)屬于行政復(fù)議范圍；另一種意見認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第八條第二款規(guī)定“不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁戌者向人民法院提起訴訟”，拆遷糾紛裁決是拆遷裁決機(jī)關(guān)(房屋拆遷管理部門)對平等主體的當(dāng)事人的民事權(quán)利義務(wù)作山的處理，屬十該款十“其他處理”的一種情形，不屬于行政復(fù)議范圍；國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規(guī)定“當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書收到之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴”，沒有規(guī)定可以申請行政復(fù)議，可見拆遷糾紛裁決不屬于行政復(fù)議范圍。從立法、司法實(shí)踐上看，各地也作法十一。如上海等地出臺的地方性法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定對拆遷糾紛裁決不服的可以申請行政復(fù)議，但也有個別地方法院以拆遷糾紛裁決不屬于行政復(fù)議范圍，上級房屋拆遷管理部門對下一級房屋拆遷管理部門作出的拆遷糾紛裁決行使行政復(fù)議權(quán)屬于超越職權(quán)為由撤銷有關(guān)的行政復(fù)議決定。由于拆遷糾紛裁決是否屬于行政復(fù)議范圍涉及房屋拆遷管理部門有否對拆遷糾紛裁決案件履行行政復(fù)議職責(zé)、被拆遷人不服拆遷糾紛裁決的救濟(jì)途徑及法院對此類行政復(fù)改決定如何認(rèn)定和裁判問題，具有普遍意義，引起各方面的關(guān)注，予以研究探討很有必要。
筆者認(rèn)為，房屋拆遷糾紛裁決屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍。
一、拆遷糾紛裁決屬于行政復(fù)議范圍的法律依據(jù)。
(一)國務(wù)院法制辦《對最高人民法院行政市判庭來函的復(fù)函》(國法辦函[1995]90號)明確指出“《城市房屋拆遷管理條例》第十四條中所規(guī)定的房屋拆遷主管部門或者同級人民政府對房屋拆遷中有關(guān)問題作出的裁決屬十行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”。最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的批復(fù)》第一條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理”。這些均明確房屋拆遷糾紛裁決屬于具體行政行為。
(二)《行政復(fù)議法》第六條第(十一)項的規(guī)定，當(dāng)事人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，都可以提起行政復(fù)議，該項并沒有規(guī)定除外的情形(如沒有“除本法第八條第二款規(guī)定的其他處理外”的表述)。拆遷糾紛裁決涉及群眾最重要的財產(chǎn)：(房產(chǎn))，極有可能侵犯群眾的合法權(quán)益，顯然屬于第六條第 (十一)項規(guī)定的情形。如第八條第二款規(guī)定的“其他處理”包括拆遷糾紛裁決，則第六條、第八條之間存在邏輯上的矛盾。
(三)《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”，換言之，既是可以提起行政訴訟的案件，必然可以申請行政復(fù)議。最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的批復(fù)》第—‘條規(guī)定對拆遷裁決不服的作為行政案件受理，因此，拆遷糾紛裁決屬于行政復(fù)議范圍。
(四)從《行政復(fù)議法》的立法宗旨和精神，以及《行政復(fù)議法》與原《行政復(fù)議條例》的比較看，方便群眾通過行政復(fù)議途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益是《行政復(fù)議法》的一項重要原則。如在行政復(fù)議范圍的設(shè)定上，該法與原《行政復(fù)議條例》相比范圍更廣，如原《條例》對具體行政行為的復(fù)議范圍為可能侵犯“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的具體行政行為，該法則擴(kuò)大為侵犯“合法權(quán)益”的具體行政行為，同時該法還將抽象行政行為納入復(fù)議審查范圍，因此，將“其他處理”理解為包括拆遷糾紛裁決，從而將拆遷糾紛裁決這種極有可能侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的具體行政行為排除在行政復(fù)議受案范圍之外，顯然與《行政復(fù)議法》的立法宗旨和價值取向是不一致的。從法律解釋角度而言，對法律條款的理解應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法宗旨、目的及前后條文綜合進(jìn)行分析，才能接近法律條款的應(yīng)有之義，因此，在《行政復(fù)議法》第八條第 二款“其他處理”未明確規(guī)定包含拆遷糾紛裁決，而第六條第(十一)項應(yīng)當(dāng)包含拆遷糾紛裁決的情況下，認(rèn)為拆遷糾紛裁決屬于行政復(fù)議范圍是適當(dāng)?shù)模@樣也與《行政訴訟法》第三十七條的規(guī)定相一致。
二。拆遷糾紛裁決不屬于行政復(fù)議范圍的依據(jù)不成立。
持拆遷糾紛裁決不屬于行政復(fù)議范圍意見—方提出的法律依據(jù)主要是《行政復(fù)議法》第八條第二款的規(guī)定，即認(rèn)為該款中的“其他處理”包含了拆遷糾紛裁決。但筆者認(rèn)為，該款中的“其他處理”并沒有包含拆遷糾紛裁決。
(一)根據(jù)該款規(guī)定，民事糾紛經(jīng)過行政機(jī)關(guān)“其他處理”后，可以“依法申請仲裁或者向人民法院提出訴訟”，即也可以申請仲裁也可以提起訴訟，根據(jù)們中裁法》第二條的規(guī)定，仲裁處理的是民事糾紛，可見，此處的“訴訟”指的顯然是民事訴訟(最高人民法院1993年9月3日—下發(fā)的《關(guān)于如何處理經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知》第二條規(guī)定，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以對民間糾紛作出的處理不服向人民法院起訴的，人民法院作為民事案件受理，以原糾紛的雙方作為當(dāng)事人，此應(yīng)為“其他處理”的一種情形)，而對拆遷糾紛裁決不服提起的是行政訴訟，因此，此處的“其他處理”不應(yīng)包括拆遷糾紛裁決。
(二)從文理上看，該款中的“調(diào)解”和“其他處理”是以“或者”聯(lián)結(jié)的并列結(jié)構(gòu)，因此，“其他處理”與“調(diào)解”在法律性質(zhì)、法律效力上應(yīng)當(dāng)是基本相同的。從調(diào)解看，對民事糾紛的調(diào)解必須遵循自愿、合法的原則，經(jīng)調(diào)解確定的雙方當(dāng)事人民事權(quán)利義務(wù)體現(xiàn)的是當(dāng)事人雙方的意愿，其執(zhí)行也完全由當(dāng)事人白愿履行，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人不執(zhí)行調(diào)解意見的，仍然可以依法申請仲裁或者向人民法院提起民事訴訟(最高人民法院《關(guān)于如何處理經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知》第四條規(guī)定，當(dāng)事人就鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所作的處19決定向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院不予執(zhí)行)，“其他處理”也應(yīng)是如此。而拆遷糾紛裁決是拆遷裁決機(jī)關(guān)依據(jù)經(jīng)其批準(zhǔn)的有關(guān)拆遷項目拆遷補(bǔ)償安置方案作出的，裁決確定的雙方當(dāng)事人的民事權(quán)利義務(wù)體現(xiàn)的是裁決機(jī)關(guān)的意志(雖然拆遷糾紛裁決也有調(diào)解程序，但如經(jīng)調(diào)解解決，則由當(dāng)事人雙方簽訂協(xié)議，終結(jié)拆遷裁決程序，無須作出裁決，此非本文討論的問題)，非當(dāng)事人雙方的意志；拆遷糾紛裁決是具有確定力、拘束力和執(zhí)行力的具體行政行為，對裁決不服的，可提起的是行政訴訟；拆遷糾紛裁決規(guī)定了被拆遷人的搬遷期限，被拆遷人未在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)搬遷的，裁決機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制拆遷。可見，拆遷糾紛裁決的法律效果與“凋解”和“其他處理”有著本質(zhì)區(qū)別，因此顯然不屬于“其他處理”的范圍。
(三)該款中“其他處理”應(yīng)與“可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”結(jié)合起來理解，后者的存在使得前者只能做限制性解釋，即該“其他處理”并非包括所有行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的處理，而特指可以申請仲裁或者提起民事訴訟的“行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的處理”，而拆遷糾紛裁決不能申請仲裁或者提起民事訴訟，因此“其他處理”不包括拆遷糾紛裁決。相反，由于《行政復(fù)議法》第六條第(十一)項是兜底規(guī)定，不能做限制性解釋，它包括了所有可能侵犯行政管理相對人合法權(quán)益的具體行政行為，當(dāng)然包含了拆遷糾紛裁決。
(四)退一步講，《行政復(fù)議法》第八條第二款表述過于籠統(tǒng)，僅憑該條款并不足以判定“其他處理”包含拆遷糾紛裁決。
從行政法定的要求出發(fā)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的明確規(guī)定履行行政職責(zé)，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行行政審查和作出裁判也應(yīng)當(dāng)以法的明確規(guī)定為依據(jù)，以與行政機(jī)關(guān)依法行政的要求相適應(yīng)，藉此實(shí)現(xiàn)行政審判固有的糾正違法行政，保障依法行政的功能。因此，在《行政復(fù)議法》第六條第(十一)項、《行政訴訟法》第三十七條對拆遷裁決糾紛屬于行政復(fù)議范圍有明確規(guī)定的情況卜，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)履行對拆遷糾紛裁決的行政復(fù)議職責(zé)，而不應(yīng)以第八條第二款的模糊規(guī)定為依據(jù)不履行行政復(fù)議職責(zé)，否則極可能被認(rèn)定為行政不作為(實(shí)踐中被拆遷人均依此要求上一級房屋拆遷管理部門受理拆遷糾紛裁決行政復(fù)議申請)。司法機(jī)關(guān)在行政審判中也應(yīng)當(dāng)以法的明確規(guī)定為依據(jù)，不應(yīng)置法的明確規(guī)定于不顧，僅依據(jù)審判人員對所指不清的條款的主觀理解作出判決(如僅依據(jù)《行政復(fù)議法》第八條第二款認(rèn)定上一級行政機(jī)關(guān)對拆遷糾紛裁決作出行政復(fù)議決定屬于超越職權(quán)而予以撤銷)，否則，將造成行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)問題上的不確定，令行政機(jī)關(guān)感到難以適從，不利于其依法履行職責(zé)。
就《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規(guī)定而言，該條規(guī)定對拆遷糾紛裁決不服“可以提起訴訟”，在邏輯上并不能推出拆遷糾紛裁決“不能申請復(fù)議”的結(jié)論；《行政復(fù)議法》規(guī)定屬于行政復(fù)議范圍的，《城市房屋拆遷管理條例》作為下位法，不能作出與《行政復(fù)議法》不—致的規(guī)定；《行政復(fù)議法》和《城市房屋拆遷管理條例》是不同效力等級的法律規(guī)范，不適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)定。因此，《城市房屋拆遷管理條例》第十六條的規(guī)定并不能成為拆遷糾紛裁決不屬于行政復(fù)議范圍的依據(jù)。 |
