為完成全國稅收增長8.2％的指標而展開的全國性稅收稽查，客觀上是否會抵消積極財政政策的刺激效果？
位于北京市宣武區(qū)棗林前街的國家稅務總局稽查局，近期屢有國企領導被叫至此進行談話，就企業(yè)納稅問題進行磋商——這是今年4月以來全國范圍稅收大檢查的一個重要環(huán)節(jié)，而稅收大檢查的主要目的是加強稅收征管。
加強稅收征管，是因為財政收入大幅滑坡，離2009年的預期目標相差甚遠。在國家稅務總局今年4月下發(fā)的檢查通知中，要求“進一步加強稅收征管”，以“確保2009年稅收收入增長預期目標的實現(xiàn)”。
中國政府提出2009年GDP、全國財政收入增長“保八”的目標，同時確定了全國稅收收入增長8.2％、中央稅收收入增長9.2％的目標，即全國稅收收入需增加4450多億元，中央稅收收入需增加近2840億元。然而，今年一季度，全國稅收收入反而下降10.3％，上半年同比下降6％。鑒于近幾年稅收收入占財政收入的比重為90％左右，業(yè)內人士分析，今年完成稅收指標的壓力還比較大，后幾個月的稽查力度可能會更大。
加強稅收征管合法合理，本來無可厚非，只是在經(jīng)濟艱難爬坡之際，此舉無疑令企業(yè)感到負擔沉重。在今年8月財政部召集央企負責人召開的一次會議上，會議主題本來是討論企業(yè)改制、經(jīng)營方式改變和結構調整，結果參會者反映最強烈的卻是對加強稅收征管的意見。
有此同感的當然不只是央企。全國范圍的稅收大檢查，范圍涉及中國19個稅種中的12個，甚至包括餐飲、美容等行業(yè)的個體工商戶，并分別詳細提出了加強稅收征管的要點和要求。
從宏觀經(jīng)濟層面來看，上述做法也存在頗多爭議。發(fā)改委的一位官員認為，這種做法“起到的是緊縮效應，與積極的財政政策相違背，財稅部門不應該把財稅收入作為任務指標，而應通過發(fā)債來解決赤字問題”。亦有專業(yè)人士稱，目前的做法是強行投資、強行收稅、強行循環(huán)，經(jīng)濟運行繃得非常緊。
“積極的財政政策一邊在擴張支出，另一邊在加大征收的力度，總效果是什么呢？”清華大學教授李稻葵說。事實上，由于這種“政策層面擴張、執(zhí)行過程收緊”的特點，2009年的積極財政政策在某種程度上被打了很大折扣。
“加強征管”由來
今年積極的財政政策的核心措施為“擴張政府投資、減免政府稅費”，中央財政發(fā)行赤字7500億元，公共投資增加4875億元，中央代理地方發(fā)行2000億元債券，供地方政府配套投向中央“4萬億”投資項目。此外，就是“實行結構性減稅政策”（財政部部長謝旭人今年9月9日稱）——采取減免稅、提高出口退稅率等方式，有效減輕企業(yè)和居民稅收負擔，促進企業(yè)擴大投資，增強居民消費能力，預計2009年結構性減稅政策將減少財政收入約5500億元。
“增支減稅”兩大手段，一方面擴張政府投資直接拉動經(jīng)濟，另一方面減免稅費鼓勵社會投資和消費，看似起雙管齊下之效，但不幸的是，這兩方面本身就存在矛盾：減免政府稅費減少財政收入，擴張政府投資又需增加收入。解決矛盾的辦法之一，是通過發(fā)債來籌集資金，而不是通過增加一般預算收入來解決。
障礙在于，中國政府今年的赤字率已接近3％。中國政府雖無類似歐盟成員國3％的赤字率約束，但無論在亞洲金融危機期間還是當前，中央政府都力求赤字率不突破3％。
今年前九個月，積極財政政策的實績是，中央財政下?lián)苋略鐾顿Y共計2800億元，2000億元地方政府債券也已發(fā)行完畢。在其拉動之下，中國經(jīng)濟復蘇勢頭極為強勁，經(jīng)濟增長8％幾無懸念，財政收入增長8％的任務則面臨重壓。
今年1月，全國財政收入猛降17.1％，直到5月單月收入才轉為正增長。前七個月累計，全國財政收入40672億元，比2008年同期還減少約210億元。
各種跡象表明，政府并不打算擴大2009年的預算赤字規(guī)模，因此，加強稅收征管，全力保證財政收入“保八”目標，成為財政部門的優(yōu)先選擇。一方面在政策上進行結構性減稅，另一方面以“加強稅收征管”為名的全國大檢查便拉開帷幕。稅收檢查本是稅務部門每年的常規(guī)工作，也是國際慣例，但此時被賦予了額外的職責。被檢查企業(yè)普遍反映，“今年的力度明顯比往年大得多”。
8月，全國財政收入增長36.1％，其中中央本級收入更激增51.2％，稅收檢查功不可沒。前八個月全國財政收入累計增長2.6％，首次由負轉正，但要達到全年增長8.2％的目標，則后四個月要完成20320億元，月均增長22.5％。
有專家研究認為，中國經(jīng)濟增長和稅收增長并非線性相關。在經(jīng)濟上升期間，稅收增速是經(jīng)濟增速的近2倍，但經(jīng)濟增幅下降時，稅收下降也更快。因此，如果參照過往經(jīng)驗，今年經(jīng)濟增長目標定為8％，稅收實際增長也就能達到4％－5％。而且，政府擴大基礎設施投資中，稅收含量很低。
繼4月下發(fā)通知之后，7月27日，國家稅務總局又印發(fā)了《進一步加強稅收征管若干具體措施》的通知，提出了20項具體措施，包括“開展管戶清查”和“加強專業(yè)市場和個體工商戶的稅收管理”，加強稅收征管隨之開始“全面開花”。
據(jù)悉，下半年僅國稅總局稽查局的任務指標就從700億元提高到1000億元，而其去年全年征繳補稅不過1200多億元。
按國稅總局的安排，今年4月至7月之間，重點是大企業(yè)集團“自查”。由國稅總局稽查局統(tǒng)一部署，進行了兩批大型企業(yè)集團稅收自查，第一批確定了銀行、保險、通信、發(fā)電和石油化工五個行業(yè)24戶大型企業(yè)集團，自查年限為2005年至2007年三個年度；第二批確定了36戶大型企業(yè)集團，行業(yè)更為廣泛，自查年限為2005年至2008年四個年度。為此，國家稅務總局還專門制定了近1.5萬字的“稅務自查提綱”。
稅收自查，就是讓企業(yè)自行檢查，在過去幾個年度，有哪些稅收違法問題及應繳未繳稅款金額等情況，并向主管稅務機關進行申報繳納稅款，調整有關賬務。自查結束后，9月進入稽查階段，稅務部門工作人員直接對企業(yè)進行檢查。
安永稅務部合伙人田雯琦稱，今年的稅務檢查和往年有所不同，往年少數(shù)案例中應用了全國聯(lián)查的方式，但該方式在今年被普遍采用，即全國各稅務分局統(tǒng)一行動、統(tǒng)一調配。一旦發(fā)現(xiàn)某公司一地的機構有稅收問題，其他各地的稅務分局都將開始對該公司在國內所有機構的聯(lián)查。這一力度無疑比往年大了許多。
自查是給企業(yè)一個自我調整的機會，如果有問題或偷漏稅，一般在下一年年報中自行調整回來即可，但如果稅務部門對企業(yè)的表現(xiàn)不滿則要稽查。稽查不僅涉及企業(yè)聲譽，且罰款力度很大。一位資深大型保險公司財務部門工作人員透露，此中差別，“關鍵看態(tài)度。很多問題是企業(yè)本來就存在的，只不過稅務局管理得比以前嚴格了。”
國稅總局還出臺了一些嚴格規(guī)范企業(yè)經(jīng)營情況的文件，如規(guī)定跨國企業(yè)在中國的單一生產(chǎn)企業(yè)如果報虧損，就需要提交同期資料，但同期資料準備起來成本非常大，很多企業(yè)不具備這個能力，只好選擇補稅。一位會計師事務所的合伙人稱，這一制度在世界上都算是最嚴苛的一類。
有些地方稅務部門確定的任務指標和采取的方式更為直接，如青海國稅局要求，將查補率達到1.5％作為一項硬指標列入2009年稽查工作目標考核項目，并且“加大案件的處罰力度，提高稽查威懾力和納稅人的稅法遵從度，使全年處罰率達到20％以上”。南方某省地方稅務局工作人員也告訴《財經(jīng)》記者，地方稽查局很多是帶著任務指標去入戶檢查的。部分企業(yè)財務人員也表示，感覺地方稽查局的執(zhí)行力度比國稅總局的要求大一些。
減稅不減負
此前，財政部稱結構減稅政策將減輕稅負5500億元，但實際減稅效果并沒有如此顯著。
這兩年帶來減稅效果最大的政策有兩項：一是通過企業(yè)所得稅改革，企業(yè)所得稅“兩法合一”，法定稅率從33％降至25％；二是通過增值稅轉型，從生產(chǎn)型轉為消費型。此外，配合以提高出口退稅率，加大出口退稅力度等政策。稅務部門一位資深人士稱，今年的減稅措施的實際減稅額度，要低于理論上的減稅值。以增值稅為例，只有企業(yè)投資設備了，才能從中受益，但在今年產(chǎn)能過剩、外需不足的情況下，企業(yè)不會擴大設備投資，因此增值稅轉型不會給企業(yè)帶來多少減稅收益。
中央財經(jīng)大學稅務學院副院長劉桓認為，很多優(yōu)惠政策的實施還存在滯后現(xiàn)象，如高新技術企業(yè)的認定工作在全國尚未完成，企業(yè)納稅人并未從中得到應得的實際好處；而在稅收還沒有充分減下來的情況下，稅收征管提出“應收盡收”，會給企業(yè)造成稅收負擔增加的現(xiàn)象。
在結構性減稅之前，中國的企業(yè)所得稅稅率為33％，增值稅稅率為17％，個人所得稅實行累進稅制，最高邊際稅率為45％。業(yè)內人士普遍認為，中國的總體稅負水平在世界處于偏高位置。劉桓指出，這和當時國家整體征管水平比較低有關系。“比如過去說是征收33％，能征到20％收入就不錯了。” 這種“寬打窄用”，以高稅率來彌補低征管率的做法，正是根據(jù)時代情況作出的決定。
而目前，中國稅收征管系統(tǒng)的信息化程度、人員素質、征收方法都已今非昔比，絕大多數(shù)稅種都已能實現(xiàn)網(wǎng)上申報，稅務系統(tǒng)更可以做到與企業(yè)聯(lián)網(wǎng)，隨時核查相關信息。在征管率水平普遍提高的情況下，按規(guī)定的稅負嚴格要求，企業(yè)自然會有負擔加重的感受。
于是，稅收的嚴格程度便成了稅務人員手中的“自由尺”。經(jīng)濟較好的時期，不必一絲不茍地做到“應收盡收”，便可完成稅收任務；但一旦經(jīng)濟形勢逆轉，征管率與法定稅負之間的彈性便凸顯出來。
一位接近國稅總局的資深人士告訴《財經(jīng)》記者，“把‘螺絲扣’往緊擰一擰，不一定沒理。這就叫‘應收盡收’，也不一定收了過頭稅。但和松的年份比，企業(yè)是看自己納稅的絕對額，它當然感覺，你在使勁，甚至是收過頭稅。”
國家稅務總局在《進一步加強稅收征管若干具體措施》的通知中，明確提出要“確保完成今年稅收收入增長預期目標”，而一旦作為任務指標，在執(zhí)行中就容易偏離“依法納稅、依法征稅”的本意。同時，稅務工作人員個體的自由裁量權，也有可能使得執(zhí)行之中出現(xiàn)問題。
據(jù)田雯琦介紹，2008年稅務稽查共立案174起，結案152起，共補稅超過12億元。她估計，今年稽查立案數(shù)量可能會是去年的2倍。
對于減稅和加強稅收征管之間的關系，國稅總局前副局長、全國政協(xié)委員許善達稱，如果認為稅負過重，應該調整完善稅收制度和政策進行減負，但不能以此為理由要求放松征管。稅收征管就是要嚴格按照稅法執(zhí)行，是否“合法”有客觀的評價標準，但是否“合理”則是不同立場的人有不同看法。
此次加強稅收征管力度對企業(yè)經(jīng)營的影響，從企業(yè)利潤增長和企業(yè)所得稅增幅對比中可見一斑。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，今年前八個月，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)累計實現(xiàn)利潤同比下降10.6％。而據(jù)財政部數(shù)據(jù)，同期的企業(yè)所得稅累計同比增速僅下降2.9％。企業(yè)利潤下降幅度是企業(yè)所得稅下降幅度的3倍多。
另一項數(shù)據(jù)也表現(xiàn)出同樣的特點。據(jù)財政部企業(yè)司披露的數(shù)據(jù)，今年前八個月，全國國有企業(yè)累計實現(xiàn)利潤下降19.6％，下降幅度也超過企業(yè)所得稅降幅6倍多。
進行稅收自查和稽查的兩批大企業(yè)集團中，多為大型國有企業(yè)集團，在應對危機時能獲得更多來自政府的資源輸送，比如承接政府投資項目較多，易于獲得銀行貸款，易于獲得稅收優(yōu)惠，得到政府技術創(chuàng)新支持，以及從產(chǎn)業(yè)振興計劃中受益，等等，可部分“對沖”稅收自查和稽查補交稅款對經(jīng)營的影響。
而對于民營企業(yè)、中小企業(yè)和個體工商戶，獲得以上資源的機會和能力非常有限。在國際經(jīng)濟危機的背景下，補交前幾年的稅款，對民營企業(yè)和中小企業(yè)來說，無異于雪上加霜。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專家組組長倪紅日認為，中國的GDP增長和稅收增長，的確有一個乘數(shù)效應。中國目前的外貿依存度很大，2009年來自貿易的稅收下降很快，出口退稅又多次提高，兩頭擠壓，導致稅收下降幅度比經(jīng)濟增長下降幅度更大。所以，今年的稅收增速低于經(jīng)濟增速是正常的。
劉桓認為，稅收征管應該“不為指標、講求實效，追求經(jīng)濟效果”，僅僅靠加強對企業(yè)征稅、由政府投資未必是惟一途徑，給企業(yè)的發(fā)展空間是必要的，讓企業(yè)把更多的錢用于生產(chǎn)發(fā)展、用于消費，產(chǎn)生和政府的刺激作用相輔相成的作用。
何須偏走“獨木橋”
另一個令人費解的現(xiàn)象是，財政部門一再強調，完成2009年財政收入任務異常艱巨，支出壓力很大。但同時，政府在央行的存款依然處于高位。2009年8月末，政府在央行的存款余額接近2.9萬億元，為年內最高。
3月，各級政府項目建設和資金撥付進度較快，在央行的政府存款為年內最低，但也接近1.6萬億元。而7月政府存款比6月增加3000多億元，這和7月稅收自查結束、大企業(yè)集團補繳稅款，以及政府投資項目和資金撥付進度放緩等情況一致。8月，財政存款余額又比7月增加1600多億元。另一個因素是全國范圍內開展“小金庫”專項治理，也會帶來政府存款的增加。
近年來，在央行的政府存款常年保持較高水平，而且“芝麻開花節(jié)節(jié)高”，存款規(guī)模逐年攀升，即便在金融危機惡化的2008年，雖然政府在四季度即開始擴張投資，但12月末，政府存款余額依然接近1.7萬億元，遠超“4萬億”計劃中央政府承諾的兩年多投入的1.18萬億元。
對于政府存款居高不下，財政部門常從技術層面加以解釋，例如，中國政府會計制度的特點、國庫集中收付制度改革的推進等。但根本的原因是，每年財政收入增加，而有些支出實際上沒有撥付出去，但安排財政支出計劃時，沒有考慮運用年初國庫存款。
在審計署近年來對預算執(zhí)行情況和財政收支的審計結果中，幾乎在所有被審計部門中都可找到實例。比如，作為政府預算負責部門的財政部，2008年，該部在編制專項檢查費等14個延續(xù)項目預算時，只安排使用了這些項目以前年度累計結余資金1.56億元中的4100多萬元，其余結余資金1.15億元未作安排。
再如，2008年，財政部安排的21個項目年末結余6100多萬元，平均資金結余率達47％；2005年以前財政部機關預算中，財政事業(yè)費基本支出累計結余，仍有1.67億元未納入預算安排。
以上做法，近年來在政府各部門比比皆是，且“屢審屢犯”。細查歷年預算審計結果，就不難理解為何有萬億元財政資金“趴”在央行國庫，浪費了寶貴的財政資源（實質是來自企業(yè)和國民的資源）。
大量政府存款滯留央行，對宏觀經(jīng)濟的影響，類同于央行提高法定準備金，對市場流動性具有收縮效應。而且政府收入，多來自市場中最有活力和效率的經(jīng)濟主體。
這就需要考量，2009年不擴大赤字規(guī)模，也不用超過常年的“稅收征管”力度，難道就找不到完成預算的方式？既然政府在央行存有大筆現(xiàn)金，為何非要去向在經(jīng)濟危機中掙扎的企業(yè)和個人汲取？
此外，必須完成預算收入的壓力，本質是來自預算支出的需求。應對經(jīng)濟危機導致的政府收入下降，常規(guī)政策選擇之一是壓縮政府支出，主要是行政性支出。因此，削減政府的行政性支出，也是緩解財政收入下降壓力的舉措。
據(jù)財政部綜合司研究報告《努力降低行政成本、促進建設節(jié)約性政府》中的數(shù)據(jù)，1978年至2006年，中國行政管理費支出年均增長19.3％，明顯高于同期財政支出13.7％和GDP現(xiàn)價15.6％的年均增速。2003年至2006年，行政管理費支出年均增長17％，仍快于同期財政支出年均16％的增速。
中國行政管理費支出占財政支出的比重，由1978年的4.7％提高到2006年的18.3％。可見，中國政府降低行政性支出的空間很大。
中國稅務雜志社社長張木生說，目前政府公車超過了400萬輛，每年運行費用達幾千億元。地方各級政府、企業(yè)事業(yè)單位，甚至大學等，在北京的辦事處達到1.7萬多家，還有數(shù)量龐大的政府部門的“星級培訓中心”。“把這些處理處理，輕而易舉就可以搞個四五千億元，用不著傷筋動骨，還要去查什么美容美發(fā)店。”
除了調整既有財政存量資源的分配格局，也可以從增量找到解決辦法。
比如，政府稱要推進資源稅的改革，即擴大資源稅的范圍、提高資源稅稅負，此項改革，既有利于中國經(jīng)濟增長方式的轉變，也符合全球發(fā)展低碳經(jīng)濟的要求，同時可帶來財政收入增加。但這項較為簡單的稅收改革，2006年就已經(jīng)準備好了方案的改革，遲至今日仍未推出。
此外，中央早已確定了物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）的改革目標，出臺保有環(huán)節(jié)征收的物業(yè)稅，對完善中國財稅體制意義重大，可為地方政府建立規(guī)范穩(wěn)定的收入機制。但近幾年，政府頻繁調整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅費政策，以期調控房地產(chǎn)市場價格，但對出臺物業(yè)稅這項利于長遠的改革，推進卻非常緩慢。
目前，政府依然強調“經(jīng)濟仍存在諸多不確定因素”，但經(jīng)濟增速加快勢頭已愈加明顯。對經(jīng)濟危機惡化時的“救急”政策進行調整，應是必然。首要的是那些為應對危機、但對轉變經(jīng)濟增長方式不利的政策應當“歸位”，比如，多次不計成本提高的出口退稅，成為2009年財政收入增長緩慢的重要原因，其對促進出口的效果有限，反而占用了政府促進國內需求的財力。
此外，2008年11月擬定的“4萬億”投資計劃，在目前經(jīng)濟運轉趨向正常狀態(tài)的情況下，對其進行重新評估也非常必要。在財政支出總量不變的情況下，優(yōu)化支出結構已顯緊迫。比如，在削減、放緩政府投資的同時，加快并提高對醫(yī)藥衛(wèi)生改革的投入。將積極財政政策的方向，從應對危機狀態(tài)轉向正常軌道，應當納入議事日程。■ |
