“法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”前不久，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了關于修改《安全生產法》的決定。這是我國安全生產法制建設的又一重要成果，揭開了依法治安的新篇章。
習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。依法治國，無疑是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。一個歷史時期有一個歷史時期的任務，適逢全面深化改革、廣泛展開反腐敗縱深推進之際，把以人為本、安全發展作為基本理念的新《安全生產法》，必將在實現中華民族偉大復興中國夢的進程中推動安全生產法治進入新的時代。
第一部分 修法，時代所必需
任何法律都是時代的產物。
2002年6月29日，《安全生產法》經九屆全國人大常委會第二十八次審議通過，同年11月1日起正式施行。當時正值我國安全監管監察體制建立之初。“它結束了我國建國幾十年以來缺少安全生產領域綜合大法的歷史。”國務院參事室特約研究員、國家安全監管總局發言人黃毅說。
而當時媒體的普遍表述是：“這是我國安全生產法制建設的里程碑”、“它開創了我國安全生產法制工作新時代”、“標志著我國安全生產工作開始全面納入法制化軌道。”
《安全生產法》的頒布實施，的確對我國安全生產工作起到了巨大的推動作用。在當年參與制定該法的國務院法制辦財經司副司長張要波看來，這部法提高了安全生產工作地位，增強了全社會的安全生產意識，有力地鞏固了安全監管監察體制。從2003年起，我國安全生產事故總量出現拐點，安全生產形勢實現持續穩定好轉。
然而，隨著我國治國理政理念的不斷變化、經濟社會發展的不斷變遷，隨著安全生產工作實踐的步步推進，這部曾經開創了時代的法律，日益顯現出在制度設計上的種種缺陷。
黃毅告訴記者，當時為適應社會主義市場經濟體制要求，適應國家安全監管監察體制建立要求，安全生產領域必需一部大法，否則何談建立安全生產法制秩序？然而，由于當時社會主義市場經濟體制、安全監管體制都處初創時期、探索初期，這時候出臺的法律仍帶有計劃經濟體制下的痕跡，一些實踐中尚未明確的東西法律中表述含糊。
“其實，從某種意義上講，當時出臺的《安全生產法》，是一部完全管制法制模式的法律，更加強調安全生產監督管理，而對企業主體安全生產責任強調不夠。這就必將導致政府監管職責過大、責任也過大，企業違法成本過低、自主守法意識也過低，難免出現監管能力不足、難以有效遏制違法違規生產行為等問題。”全國人大常委、全國人大環資委委員、中國安全生產科學研究院副院長張興凱說。
2013年發生在吉林省吉煤集團的“3•29”特別重大瓦斯爆炸事故，給了人們重重一擊。在3月29日已死亡36人后，由于井下情況復雜隨時可能再次爆炸，國家安全監管總局和吉林省政府三令五申禁止一切人員下井。然而，為了保護礦井、保護財產，企業負責人無視禁令，偷偷帶領人員下井打密閉，結果因再次爆炸，又致17人喪生。
“人沒了發展還有什么意義。”針對一起不該發生的事故，《人民日報》就曾發表了一篇以此為標題的評論，稱”我們要安全發展，不要血淋淋的發展”。
如今，我國的市場經濟體制改革進入了攻堅期和深水區，黨和國家的發展觀發生了巨大變化，確立了以人為本的科學發展觀，人們對安全生產的認識實現了從安全生產到安全發展、再到實施安全發展戰略的飛躍。尤其是黨的十八大以后，習近平總書記多次提出，安全生產“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”
而經過十多年的實踐，安全生產領域的諸多關系逐漸理順，安全生產監管監察體制基本建立，安全生產法制建設不斷加快，安全生產責任體系不斷健全，尤其是，諸多正確、有效的政策措施、工作實踐中行之有效的做法，需要通過立法將其規范化、制度化。
此外，有法不依、執法不嚴的問題，在實踐中表現非常嚴重，導致非法違法行為屢禁不止。在2005年5月至6月全國人大常委會組織對全國10個省（市、區）《安全生產法》執法情況進行檢查后，“刀不快，腰不硬”的問題被首次一針見血地提出，這“刀不快”指的就是法律制裁不嚴、企業違法成本低下，“腰不硬”指的是監管者執法地位不高、執法手段缺乏。就是這次大范圍的檢查，成為修改《安全生產法》的發端。
然而，修改《安全生產法》被正式列入修法議程、納入修法計劃，還在6年之后。2011年7月27日，國務院第165次常務會議決定：加快修改《安全生產法》，進一步明確責任，加大對違法行為的懲處力度。在此之前幾天，我國連續發生京珠高速公路“7•22”特別重大客車燃燒事故和7•23”甬溫線特別重大鐵路交通事故，共致81人死亡。
之后，修法步伐明顯加快。2011年12月，國家安全監管總局向國務院報送修正案（送審稿）。2012年6月4日，修正案（征求意見稿）在國務院法制辦政府網站上公開向社會公眾征求意見。2013年10月31日，十二屆全國人大常委會將修改《安全生產法》列入本屆常委會立法規劃第一類項目。2014年1月15日，國務院常務會議審議并通過《安全生產法》修正案草案。2014年2月25日，全國人大常委會第一次審議修正案（草案）》。8月31日，全國人大常委會第二次審議表決通過。
“如果說《安全生產法》的制定是十年鑄劍的過程，那么其修改就是十年煉劍的成果，十分不易。”既見證了《安全生產法》的制定，也是《安全生產法》修改的主要參與者的張興凱常委說。
第二部分 生命，修法之根本
按照《立法法》的規定，法律的修改工作一般要經過三審，但《安全生產法》的修改經過二審便通過，且改動幅度相對較大。原法共97條，修改后共114條。新增17條，修改59條，新增和修改的條數占了一大半。
為啥變化大，通過卻很順利？從2008年擔任全國人大常委以來，就一直深度參與《安全生產法》修改工作的張興凱告訴記者，這一方面說明修法的前期準備工作做得充分，另一方面也說明，該法的修改得到了黨中央、全國人大、國務院的高度重視和全社會強烈的、廣泛的共識。他回憶，就全國人大而言，整個審議過程中無人對新確立的安全生產方針、格局提出異議，有的只是提出更嚴格、更完善、更有操作性的意見和建議，“以人為本、安全發展已成為共識”。
以人為本，安全發展。
明確將“以人為本，堅持安全發展”作為安全生產工作的基本理念，被公認為此次《安全生產法》修改的最大亮點。安全生產的終極目標是為了人，把保護人的生命安全放在最重要的位置，是安全生產工作的根本，也是立法、修法之根本。
在黃毅看來，將“以人為本”、“安全發展”寫入《安全生產法》，將“安全生產監督管理”、“安全生產管理”改為“安全生產工作”，將“促進經濟發展”改為“促進經濟社會持續健康發展”，都說明，安全生產立法理念已然改變，安全生產工作層次得到大大提升，它不再局限于安全生產領域，也不再是經濟發展的附屬品，更是社會管理、社會建設的范疇。這暗含著安全生產是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，安全生產工作已納入國家經濟和社會發展的大格局；暗含著發展必須以安全為基本前提和保障，絕不能以犧牲人的生命為代價的“紅線”觀；暗含著“立黨為公、執政為民”的理念；暗含著黨的群眾路線教育的實際意義。等等。
“字詞的細微變化，體現了黨的十八大和十八屆三中全會關于法治建設的新要求，即從管理走向治理，全面推進國家治理體系和治理能力現代化。”在國家安全監管總局政策法規司司長支同祥看來，就是這一立法理念的改變，帶動了安全生產基本方針、工作機制、主要制度、法律責任的提升和發展。修改后的《安全生產法》中與此相呼應的內容還有很多，如進一步完善安全生產工作方針，創新安全生產工作機制。第八條還強調：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃制定安全生產規劃，并組織實施。安全生產規劃應當與城鄉規劃相銜接。”
安全之道，始于責任。
預防是安全生產工作的重心，怎么做到預防？落實責任是靈魂。安全措施落實不到位是事故發生的普遍原因，如何落實到位？還是落實責任。將“責任”二字大書特書，織起安全生產的高壓線，是此次修改《安全生產法》的又一亮點。
該法第三條明確規定：“強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”，并且在其他修改的條文中，細化和突出了工會、政府、部門、協會、企業、保險、媒體等社會各方力量在安全生產工作中的職責。
做好安全生產工作，落實生產經營單位主體責任是根本。記者發現，新增的17條中，有9條直接關聯到生產經營單位及其人員。全法114條中，71條直接關聯到生產經營單位及其人員。
支同祥認為，修改后的《安全生產法》把發揮生產經營單位主體責任作為一項重要內容，作出了四個方面的重要規定：一是明確委托專業服務機構提供安全生產技術、管理服務的，保證安全生產的責任仍然由本單位負責；二是明確生產經營單位的安全生產責任制的內容，規定生產經營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產責任制落實情況的監督考核；三是明確生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員履行的七項職責。四是規定礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目竣工投入生產或者使用前，由建設單位負責組織對安全設施進行驗收。
此外，在現行《安全生產法》的大框架基礎上，修改后的《安全生產法》提出了一些具體的規定。例如，增加了企業應當按規定提取和使用安全生產費用，明確企業應當建立安全生產教育和培訓檔案，規定企業要建立隱患排查治理制度，被派遣勞動者享有本法規定的從業人員的權利，等等。
“隱患排查治理究竟是誰的事？過去一些地方政府往往代替企業查隱患，導致安全管理出現很大問題。這次予以了明確。勞動制度改革后我國出現大量勞務派遣人員，這些人員誰來培訓也是困擾我們的一個大問題，這次也予以了解決。”鄔燕云說，監管者通過規定企業生產的內部細節來進行安全管控，從而引導企業落實主體責任。
還有一個經常被忽視的重要層面，這就是企業安全生產標準化。沒有標準，企業無所適從，政府無從監管。作為《安全生產法》修改工作的主要參與者，國務院法制辦財政金融法制司副司長張要波認為，只有實現了標準化，安全生產工作才算真正步入了正軌，安全監管的效率才能得到真正地提升。
依法治安，重典治亂。
“理不直、氣不壯”、“刀不快，腰不硬”之所以形象，只因其真實描述了多年來安全監管部門執法地位的尷尬。令業內人士歡欣鼓舞的是，修改后的《安全生產法》不僅進一步明確了安全監管部門的執法地位，并在賦予其強有力的執法手段上，有重大突破。
該法明確：各級安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門作為執法部門，依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行法律、法規、國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查。
“以前的《安全生產法》對安監部門的執法地位規定得比較含糊，不解渴，修改后的《安全生產法》進了一大步。”黃毅說，由于法律表述的含糊，導致一些地方安監部門執法地位尷尬，有的地方甚至未把安監部門作為執法部門對待，有時想配置執法車輛都很難。此外，鄉、鎮人民政府承擔了大量的安全生產監管工作，但以前的法律對其職責一直未予明確，這次首次規定了鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機構的安全生產監督管理職責。有媒體形容得恰如其分：把離企業最近的鄉鎮納入監管體系，讓貓守在老鼠洞口。
由于缺乏強有力的執法手段，企業目中無法、肆無忌憚，非法違法行為屢禁不止，執法文書得不到落實，成為廢紙一張的現象，在現實中并不少見，甚至因隱患遲遲得不到消除，導致重特大事故發生。
2011年11月10日，云南曲靖市師宗縣私莊煤礦發生煤與瓦斯突出事故，43人死亡。事發前，該礦安全生產許可證、采礦許可證、煤炭生產許可證先后被暫扣或過期，被有關部門責令停產，但該礦拒不執行指令，擅自違法組織生產，導致惡性事故發生。
以后這樣的情況也許會越來越鮮見。修改后的《安全生產法》規定，對存在重大隱患，拒不執行停產停業、停止施工、停止使用相關設施設備等決定的生產經營單位，有發生事故的現實危險的，負有安全生產監管職責的部門可采取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施，直至決定得到執行。
“這條規定給了有關部門一定的強制執行手段。”張要波告訴記者，按照《行政強制法》的規定，除法律有明確規定外，作出行政決定的行政機關應當申請法院強制執行，但申請程序復雜，拖延時間較長，但在事故很可能一觸即發的緊急情況下，有必要直接賦予監管部門一定的應急處置手段，防止嚴重后果的發生。
此外，該法擴大了負有安全生產監管職責部門的查封扣押權，增加規定可以查封、扣押違法生產、儲存、使用、經營、運輸的危險物品，以及可以查封違法生產、儲存、使用、經營危險物品的作業場所。這同樣對及時解決違法問題、恢復秩序意義重大。
事前要預防，事后要嚴懲！2014年3月，《安全生產法》修正草案一審稿向社會公布征求意見時，收到了公眾提出的7000多條意見，其中不少意見提出要加大對違法行為的處罰力度。對違法行為的懲處和威懾力度明顯不夠，難以適應實際需要，已成為全社會共識。
該法被認為是一部“長了利齒”、“裝了鐵臂”的法律，對安全生產違法違規行為施以重拳。這一點貫穿于整個“法律責任”一章。
一是堵塞漏洞，對應于處罰的所有違法行為，都規定了明確的法律責任。
二是較大幅度地加重了處罰力度，尤其是提高了罰款數額，增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰規定。
對比《生產安全事故報告和調查處理條例》(國務院令第493號)和修改后的《安全生產法》，很容易得出結論：凡發生事故，對負有責任的生產經營單位，罰款的“起步價”從原來的10萬元提高至20萬元，“封頂價”從原來的500萬元翻番至2000萬元。“目前所有法律中直接規定的罰款數額，這個數字應該是最高的。”張要波表示。
該法對企業責任人處以更嚴格的處罰，一旦因未履行職責導致事故發生，除被降級、撤職外，還將被處其一年年收入30%至100%的罰款，構成犯罪的還將被追究刑責。尤其值得一提的是，規定生產經營單位的主要負責人對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，“終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人”。
三是針對實踐中一些企業特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況，實行“黑名單”制度，規定監管部門應當建立安全生產違法行為信息庫，記錄生產經營單位的安全生產違法行為信息；對違法行為情節嚴重的，可以向社會公示并通報行業主管部門以及投資、國土、證券監管等部門和有關金融機構。
多位參與修改該法的專家表示，只有這樣規定，才能觸動企業責任人的靈魂，才能讓他們明白，能最大限度維護企業利益的方式，是安全生產。
一方面，法律要通過強化事前預防和控制，努力消除不安全因素；另一方面，要通過重拳出擊，讓企業不敢出事、不能出事、出不起事，進而倒逼企業切實認真履行安全生產主體責任。
“法律的強制性正在于其嚴厲性。依法治安，重典治亂，在最寶貴的生命面前，這句話永遠不過時。”鄔燕云說。
第三部分 治亂，需法之必行
修改后的《安全生產法》亮點很多，這里難以盡言。通觀全法，不難看出，幾條思想貫穿始終，即落實企業責任是根本，強化政府監管是關鍵，嚴格責任追究是保障。而這些，無一不指向保障人的生命安全。這正是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益。
今日利劍在手，能否縛住蒼龍？
古語說“非知之難，行之惟難；非行之難，終之斯難”。社會主義法制的核心內容是依法治國，即“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，最終還是依法辦事。但實際上，有法不依、執法不嚴仍是我們安全生產法制建設中最突出的、最嚴重的問題。這正是《安全生產法》修改后，人們最關注、最擔心的問題。
黃毅認為，從深層次原因看，由于我國有著幾千年的封建制度歷史，給我們留下了“人治”的思想，而安全生產法治建設需要的是“法治”。因此，“人治”觀念作祟，加上執法環境和執法水平的不適應，導致出現有法不依的問題。要實現從“人治”向“法治”轉變，還需要長期做好艱苦細致的工作。
他認為，當前除抓緊依照修改后的《安全生產法》，進一步健全完善配套的法規標準外，要將宣傳普及《安全生產法》作為當前及今后一個時期安全生產工作的一件大事，大講特講，講深講透，形成全社會學新法、說新法、用新法的濃厚氛圍。但最核心的一條是，一定要抓住契機，大力加強安全生產法制宣傳教育，強化全社會的安全生產法律意識和法律知識，在民眾頭腦中牢固樹立“違犯《刑法》是違法，違犯《安全生產法》也是違法”的思想，真正把依法治理的法治思維變成依法辦事的具體行為。
支同祥也認為，要堅持兩手抓。一方面要抓緊制定配套法規標準，例如重大事故隱患判定標準，嚴重危及生產安全的工藝、設備目錄，涉及人身安全、危險性較大的海洋石油開采特種設備、礦山井下特種設備目錄，以及維護勞務派遣人員的安全生產權利、推行安全生產責任保險的具體辦法等。另一方面要做好安全生產“綜合治理”這篇大文章，順應黨和人民對安全生產的新要求和新期待，通過“以人為本、生命至上”的安全生產價值觀凝聚社會共識，從而調動更多的行政資源、立法資源、社會資源和其他各類資源投入到安全生產工作中來，形成全社會關注安全、關愛生命的強大合力。
張興凱認為，進一步營造有利于安全生產的執法環境非常重要。因為我們的執法不是在真空中，而是在開放的環境中。安全生產工作是一個綜合性的系統工程，各方都處于同一個大系統之中，只有密切配合，才能確保安全系統的運行順暢。《安全生產法》對各方關系都做了新調整，詳盡、嚴格規定了各方職責，為各方履職盡責奠定了強硬的法律基礎。這就需要相關方面的統籌協調，形成合力。在他看來，如果得到社會各方面的支持和配合，良好的執法環境就自然而然形成。
法律的完善，并不代表法治的施行。法律的生命在于實施，法治的目標，在于良政和善治的實現。中共中央政治局會議決定今年10月在北京召開十八屆四中全會，會議議程是研究全面推進依法治國重大問題，這給我們貫徹落實《安全生產法》帶來了新的機遇。如何變“紙面上的法律”為“行動中的法律”，進一步運用法治思維和法治方式踐行以人為本、安全發展的理念，為保障人民群眾生命財產安全、早日實現中國夢做出新的更大的貢獻，全社會對此充滿期待。
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